Идеи и советы по ведению бизнеса, бизнес-идеи

Процесс формирования организационной структуры местной администрации

Д.Л. Щур, начальник юридического отдела Издательско-консультационного центра «Дело и Сервис»

Положение о структурном подразделении является локальным нормативным актом организации, который определяет порядок создания подразделения, правовое и административное положение подразделения в структуре организации, задачи и функции подразделения, его права и взаимоотношения с другими подразделениями организации, ответственность подразделения в целом и его руководителя.

Поскольку требования к положениям о структурных подразделениях и правила их разработки законодательством не установлены, каждое предприятие самостоятельно решает, какие вопросы организации деятельности конкретного подразделения должны быть урегулированы в этих локальных нормативных актах.

Начнем с того, что понимается под структурным подразделением и на какой тип подразделения разработаны приводимые ниже рекомендации.

Структурное подразделение представляет собой официально выделенный орган управления определенным участком деятельности организации (производства, обслуживания, пр.) с самостоятельными задачами, функциями и ответственностью за их выполнение. Подразделение может быть как обособленным (филиал, представительство), так и не обладающим полными признаками организации (внутренним). Как раз для второго типа подразделений, то есть внутренних, подготовлены настоящие рекомендации.

Как следует из Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденного постановлением Минтруда России от 21.08.1998 № 37 (с изм. на 12.11.2003), разработкой положений о структурных подразделениях должен заниматься отдел организации и оплаты труда. Поскольку такое подразделение создается далеко не в каждой организации, то обычно эта работа поручается либо службе персонала, которая чаще всего является инициатором введения положений, либо кадровой службе (отделу кадров). К совместной работе может также подключаться юридический или правовой отдел.

В отдельных организациях принято, что каждое структурное подразделение самостоятельно разрабатывает для себя положение. Вряд ли такую практику можно назвать правильной, особенно, если компания не выработала единые правила и требования к этим локальным нормативным актам.

Общее руководство работами по составлению положений о структурных подразделениях, как правило, осуществляет заместитель руководителя организации (по персоналу, по административным и иным вопросам).

Виды структурных подразделений

Присваивая структурному подразделению наименование, в первую очередь, необходимо определиться с тем, какой вид подразделения создается. Наиболее распространенным является структурирование организации на следующие подразделения:

1) управления . Это подразделения, образованные по отраслевому и функциональному признаку, и обеспечивающие реализацию отдельных направлений деятельности организации и осуществляющие управление организацией. Обычно они создаются в крупных компаниях, органах государственной власти и местного самоуправления и объединяют в своем составе более мелкие функциональные подразделения (например, департаменты, отделы);

2) отделения . На отделения чаще всего структурируются лечебно-профилактические, медицинские учреждения и организации. Это обычно отраслевые или функциональные подразделения, так же как и управления, объединяющие в своем составе более мелкие функциональные подразделения.

На отделения также структурируются органы государственной власти (например, отделения создаются в региональных таможенных управлениях). Что касается банков и иных кредитных учреждений, то, как правило, отделения в них создаются по территориальному признаку и представляют собой обособленные структурные подразделения, регистрируемые в качестве филиалов;

3) департаменты . Они также представляют собой подразделения, структурированные по отраслевому и функциональному признаку, которые, так же как и управления обеспечивают реализацию отдельных направлений деятельности организации. Обычно, такие подразделения создаются в органах государственной власти и органах местного самоуправления; они объединяют в своем составе более мелкие структурные единицы (чаще всего - отделы). Департаменты также создаются в представительствах иностранных компаний и в компаниях, в которых управление организуется по западным моделям;

4) отделы . Под отделами понимаются функциональные структурные подразделения, отвечающие за конкретное направление деятельности организации или за организационно-техническое обеспечение реализации одного или нескольких направлений деятельности организации;

5) службы . «Службой» чаще всего называют группу объединенных по функциональному признаку структурных единиц, имеющих родственные цели, задачи и функции. При этом управление или руководство этой группой осуществляется централизованно одним должностным лицом. Например, служба заместителя директора по персоналу, может объединять отдел кадров, отдел развития персонала, отдел организации и оплаты труда, другие структурные единицы, выполняющие функции, связанные с управлением персоналом. Она возглавляется заместителем директора по персоналу и создается для реализации единой кадровой политики в организации.

Служба также может быть создана как отдельное структурное подразделение, образованное по функциональному признаку и предназначенное для обеспечения деятельности всех структурных подразделений организации в рамках реализации одного направления. Так, служба безопасности является структурным подразделением, которое обеспечивает физическую, техническую и информационную безопасность всех структурных подразделений организации. Служба охраны труда также чаще всего создается как самостоятельное структурное подразделение и для реализации вполне конкретной задачи - для координации деятельности по охране труда во всех структурных подразделениях организации;

6) бюро . Эта структурная единица создается либо в составе более крупного подразделения (например, отдела), либо как самостоятельное подразделение. В качестве самостоятельной структурной единицы бюро создается для ведения исполнительной деятельности и обслуживания деятельности иных структурных подразделений организации. В основном «бюро» традиционно называют структурные единицы, связанные с «бумажной» (от франц. bureau - письменный стол) и справочной работой.

Помимо вышеперечисленных в качестве самостоятельных структурных подразделений создаются производственные единицы (например, цеха ) или единицы, обслуживающие производство (например, мастерские, лаборатории ).

Обоснование создания того или иного самостоятельного структурного подразделения, как правило, увязывается с традициями организации (признанными или неформальными), методами и целями управления. Косвенно на выбор вида подразделения влияет численность персонала. Так, например, в организациях со среднесписочной численностью работников свыше 700 человек создаются бюро охраны труда при штатной численности работников 3 - 5 единиц (включая начальника). Если в штат структурного подразделения, отвечающего за обеспечение охраны труда, входит 6 единиц, то оно именуется отдел охраны труда.

Если обратиться к организационной структуре федеральных органов исполнительной власти, то можно обнаружить следующую зависимость: штатная численность управления составляет не менее 15 - 20 единиц, отдела в составе управления - не менее 5 единиц, самостоятельного отдела - не менее 10 единиц.

Правила и принципы структурирования коммерческой организации, нормативы штатной численности конкретного подразделения ее руководство определяет самостоятельно. Однако при этом следует учитывать тот факт, что дробление организационной структуры на самостоятельные подразделения, состоящих из 2 - 3 единиц, руководители которых не имеют права на принятие управленческих решений, приводит к «размыванию» ответственности и утрате контроля за деятельностью всех структурных единиц.

Как уже отмечалось, самостоятельные подразделения, в свою очередь, могут быть разделены на более мелкие структурные подразделения. К таковым относятся:

а) секторы . Секторы (от лат. seco - разрезаю, разделяю) создаются в результате временного или постоянного деления более крупного структурного подразделения. Временное структурирование имеет место, когда в составе отдела для решения конкретной задачи или выполнения конкретного проекта выделяются два или более специалиста, возглавляемые главным или ведущим специалистом; после выполнения поставленной задачи сектор расформировывается. Основными функциями постоянного сектора является реализация конкретного направления деятельности основного подразделения или решение определенного круга вопросов. Например, в финансовом отделе в качестве постоянных могут создаваться сектор финансирования операционных расходов, сектор методологии и налогообложения, сектор финансирования инвестиций и кредитования, сектор бюро ценных бумаг и анализа; в качестве временного может быть создан сектор по реализации конкретного инвестиционного проекта;

б) участки . Эти структурные подразделения создаются по тому же принципу, что и постоянные секторы. Обычно они строго ограничены «зонами» ответственности - каждый участок отвечает за конкретное направление работы. Обычно деление структурного подразделения на участки - условное и не закрепляется в штатном расписании (или в структуре организации);

в) группы . Группы представляют собой структурные единицы, создаваемые по тем же принципам, что и секторы, участки - они объединяют специалистов для выполнения конкретной задачи или реализации конкретного проекта. Чаще всего группы носят временный характер, и их создание не отражается в общей структуре организации. Обычно группа действует в отрыве от других специалистов структурного подразделения, в составе которого она создана.

Конкретное наименование подразделения обозначает основное направление деятельности выделенной структурной единицы. Существует несколько подходов к установлению наименований подразделений.

Прежде всего - это наименования, которые в своем составе содержат указание на вид подразделения и на основную его функциональную специализацию, например: «финансовый отдел», «экономическое управление», «рентгенодиагностическое отделение». Наименование может быть производным от наименований должностей главных специалистов, возглавляющих эти подразделения или курирующих деятельность этих подразделений, например, «служба главного инженера», «отдел главного технолога».

Наименование может и не содержать указания на вид подразделения. Например, «канцелярия, «бухгалтерия», «архив», «склад».

Производственным подразделениям наименования присваиваются чаще всего по виду выпускаемой продукции или по характеру производства. В этом случае к обозначению вида подразделения присоединяется наименование производимой продукции (например, «колбасный цех», «литейный цех») или основная производственная операция (например, «цех по сборке кузовов автомобилей», «цех ремонта и реставрации»).

В том случае, если перед структурным подразделением ставятся задачи, соответствующие задачам двух или более подразделений, то это отражается в наименовании - например, «финансово-экономический отдел», «отдел маркетинга и сбыта», и т.д.

В законодательстве нет правил установления наименований структурных подразделений - как правило, организации присваивают их самостоятельно с учетом вышеизложенных правил. Ранее государственные предприятия руководствовались официально утверждаемыми штатными нормативами численности структурных подразделений, Единой номенклатурой должностей служащих (постановление Госкомтруда СССР от 09.09.1967 № 443) и Номенклатурой должностей управленческого персонала предприятий, учреждений и организаций (постановление Госкомтруда СССР, Госкомстата СССР и Минфина СССР от 03.06.1988).

В настоящее время для определения наименования структурного подразделения целесообразно воспользоваться уже упоминавшимся Квалификационным справочником должностей руководителей, служащих и других специалистов, содержащим наименования руководителей общих для всех отраслей экономики подразделений (начальников отделов, заведующих лабораториями, др.). Кроме того, при решении этого вопроса также следует руководствоваться Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР).

Состав реквизитов Положения

Основными реквизитами положения<*> о структурном подразделении как документа являются:

1) наименование организации;

2) наименование документа (в данном случае - Положение);

3) регистрационный номер;

4) заголовок к тексту (в данном случае он формулируется как ответ на вопрос, о каком структурном подразделении это Положение, например: «О финансовом отделе», «Об отделе кадров»);

5) гриф утверждения. Как правило, положения о структурных подразделениях утверждаются руководителем организации (непосредственно либо специальным распорядительным актом). Учредительными документами или локальными нормативными актами организации право утверждать положения о структурных подразделениях может быть предоставлено иным должностным лицам (например, заместителю руководителя организации по персоналу). В отдельных организациях принято, что положения о структурных подразделениях утверждаются органом, уполномоченным учредителями (участниками) юридического лица;

6) текст;

7) отметки о согласовании (если Положение в соответствии с принятыми в организации правилами подлежит внешнему согласованию, то проставляется гриф согласования, если только внутреннему - то визы согласования). Обычно проект Положения проходит только внутреннее согласование. Перечень структурных подразделений, с которыми он согласовывается, определяется организацией самостоятельно.

Проект Положения о структурном подразделении подлежит согласованию:

С вышестоящим руководителем (если подразделение входит в состав более крупного подразделения);

С заместителем руководителя организации, курирующим деятельность подразделения в соответствии с распределением обязанностей между руководящими работниками;

С руководителем службы персонала или иного подразделения, осуществляющего управление персоналом;

С начальником юридического или правового подразделения либо с юристом организации.

Во избежание неточностей в формулировках взаимоотношений подразделения с другими структурными подразделениями, дубляжа функций в положениях о разных структурных подразделениях, желательно, чтобы проект Положения был согласован с руководителями тех структурных единиц, с которыми взаимодействует подразделение. Если количество подразделений, с которыми должен быть согласован проект Положения, свыше трех, то визы согласования желательно оформить в виде отдельного листа согласований.

Такой реквизит, как дата издания может не проставляться, поскольку датой Положения фактически будет считаться дата его утверждения. Также может не указываться и номер, поскольку для каждого структурного подразделения разрабатывается свое Положение.

Текст Положения может быть структурирован на разделы и подразделы. Наиболее простой является структуризация на разделы:

1. «Общие положения».

2. «Цели и задачи».

3. «Функции».

4. «Права».

Более сложной является структура, в которой к вышеперечисленным разделам добавляются разделы:

«Структура и штатная численность»;

«Руководство (управление)»;

«Взаимодействие»;

«Ответственность».

Еще более сложной является структура, в которую включаются специальные разделы, посвященные условиям работы подразделения (рабочему режиму), вопросам контроля и проверки деятельности структурного подразделения, оценки качества выполнения подразделением своих функций, имущества структурного подразделения.

Для того, чтобы показать, как проектируются положения о структурных подразделениях возьмем такое подразделение, как отдел кадров. Образец Положения по самой простой, но достаточной для технократической организации деятельности этого подразделения приводится в разделе «БУМАГИ» (стр. 91). Для разработки положений по этому образцу достаточно воспользоваться приводимыми ниже рекомендациями для первых четырех разделов. Что касается более сложных моделей положений о структурных подразделениях, то одна из них, подготовленная с учетом рекомендаций для всех разделов, будет опубликована в одном из следующих номеров журнала.

Раздел 1. «Общие положения»

В данном разделе Положения отражаются следующие вопросы:

1.1. Место подразделения в структуре организации

Если в организации существует такой документ, как «Структура организации», то место подразделения определяется на его основании. Если такого документа нет, то в Положении указывается место подразделения в системе управления организацией, а также описывается, что собой представляет это структурное подразделение - самостоятельную единицу или единицу, входящую в состав более крупного структурного подразделения. В том случае, если наименование подразделения не позволяет определить вид подразделения (например, архив, бухгалтерия), то в Положении желательно указать, на каких правах оно создано (на правах отдела, департамента, пр.).

1.2. Порядок создания и ликвидации подразделения

Как правило, структурное подразделение в коммерческой организации создается по приказу руководителя организации по его единоличному решению или во исполнение решения, принятого учредителями (участниками) юридического лица или уполномоченного ими органа. Реквизиты документа, на основании которого создано подразделение, указываются при констатации факта создания структурного подразделения.

В этом же пункте определяется порядок ликвидации подразделения: кем принимается такое решение и каким документом оно оформляется. Если работодатель устанавливает в своей организации особые правила ликвидации подразделения, то здесь же целесообразно описать процедуру ликвидации (привести перечень ликвидационных мероприятий, сроки их проведения, порядок выплаты работникам компенсаций). Если в организации применяются общие правила сокращения штата работников организации, то в данном пункте Положения достаточно ограничиться отсылкой к соответствующим статьям Трудового кодекса РФ.

Крайне нежелательно использовать понятие «упразднение структурного подразделения», так как под упразднением понимается прекращение деятельности структурного подразделения не только в результате ликвидации подразделения, но и в результате его преобразования в иное. Однако, поскольку этот вопрос все же желательно урегулировать, то в Положении необходимо предусмотреть порядок изменения статуса структурного подразделения (его слияния с другим подразделением, преобразования в иной вид подразделения, выделения из его состава новых структурных подразделений, присоединения подразделения к иному подразделению).

1.3. Подчиненность структурного подразделения

В данном пункте указывается, кому подчиняется структурное подразделение, то есть какое должностное лицо осуществляет функциональное руководство деятельностью подразделения. Как правило, технические подразделения подчиняются техническому директору (главному инженеру); производственные - заместителю директора по производственным вопросам; планово-экономические, маркетинговые, сбытовые подразделения - заместителю директора по коммерческим вопросам. При таком распределении ответственности между руководящими работниками непосредственно руководителю организации может подчиняться канцелярия, юридический отдел, отдел по связям с общественностью и иные административные подразделения.

Если структурное подразделение входит в состав более крупного подразделения (например, отдел в составе управления), то в Положении указывается, кому (наименование должности) функционально подчиняется это подразделение.

1.4. Основополагающие документы, которыми руководствуется подразделение в своей деятельности

Помимо решений руководителя организации и общих локальных нормативных актов организации, в Положении перечисляются специальные локальные нормативные акты (например, для канцелярии - Инструкция по делопроизводству в организации, для отдела кадров - Положение о защите персональных данных работников), а также общеотраслевые и отраслевые законодательные акты (например, для бухгалтерии - Федеральный закон «О бухгалтерском учете», для отдела по защите информации - Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»).

Конструкция этого пункта Положения может быть следующей:

«1.4. Отдел осуществляет свою деятельность на основе: _____________________________»

(наименование документов)

«1.4. В своей деятельности отдел руководствуется:

1.4.1. ______________________________________________________________________.

1.4.2. ______________________________________________________________________»

«1.4. При решении своих задач и выполнении своих функций отдел руководствуется:

1.4.1. ________________________________________________________________________.

1.4.2. _______________________________________________________________________»

1.5. Иное

В Положении о структурном подразделении могут приводиться иные сведения, определяющие статус подразделения. Так, например, здесь может быть указано место нахождения структурного подразделения.

В этом же разделе Положения может приводиться перечень основных терминов и их определений. Целесообразно это делать в положениях о структурных подразделениях, выполняющих специфические функции, и в штат которых входят специалисты, выполняющие обязанности, не связанные с основными задачами подразделения (например, в Положении об отделе по защите информации желательно дать пояснения, что понимается под «утечкой информации», «объектом информации», «противодействием» и т.д.).

Кроме того, в раздел «Общие положения» можно вынести и иные вопросы, которые будут рассмотрены далее в составе других разделов Положения о структурном подразделении.

  • Кадровое делопроизводство и Трудовое право

Cтраница 1

Структурные подразделения, отвечающие за сбыт, являются основными подразделениями предприятия, выполняющими функции оперативного маркетинга. От эффективности деятельности этих подразделений зависит во многом эффективность деятельности всего предприятия.  

Структурные подразделения при этом сохраняют свой линейный или функциональный принцип. Важной частью матричной структуры является активное использование различного рода полуавтономных групп, которые создаются для достижения конкретной цели или решения проблемы, могут самостоятельно распределять ресурсы, организовывать трудовой процесс и формулировать направления работы.  

Структурные подразделения (дочерние организации) холдинга самостоятельно ведут суммовой учет товарно-материальных ценностей. Для формирования учетных цен в структурных подразделениях (дочерних организациях) бухгалтерия, в конце отчетного месяца, формирует первичные документы на товарно-материальные ценности, поступившие в подразделения (дочерние организации) в этом отчетном месяце, которые после подписания главным бухгалтером и директором по снабжению холдинг-компании направляются по почте в подразделения, где осуществляется приходование и формирование учетных цен по подразделениям.  

Структурные подразделения действуют в соответствии с положениями, утверждаемыми директором организации.  

Структурное подразделение Министерств, Гос. Главные управления по межреспубликанским поставкам продукции при СИХ СССР образованы на основании постановлений правительства СССР.  

Структурные подразделения с численностью 5 - 15 человек желательно размещать в отдельных помещениях.  

Структурные подразделения, оказавшиеся левее вертикальной границы, относятся к отраслевым лидерам и потому способны диктовать моду в области затрат и цен, а, следовательно, генерировать высокие-денежные потоки. Структурные подразделения, оказавшиеся по правую сторону от границы отстают от лидера, вынуждены следовать в их фарватере.  

Структурные подразделения группируются по уровню управления и располагаются в порядке подчиненности слева направо. Смежные подразделения располагаются в соответствии с направлениями материальных потоков. Например, кладовая заготовок цеха поставщика располагается слева от структурных подразделений данного цеха, а кладовая готовых деталей цеха-потребителя - справа. Места прохождения информации соединяют линиями со стрелками, указывающими направление потоков.  

Структурные подразделения в течение бюджетного периода находятся в функциональном подчинении различных служб аппарата управления. Функциональное подчинение существенно отличается от полного (линейного) подчинения. Во-первых, каждая управленческая служба имеет свой профиль, что ограничивает пределы ее вмешательства в оперативную деятельность подразделения. Например, планово-экономическое управление, занимающееся вопросами планирования и контроля выпуска и производственных затрат, не может давать указания отделу сбыта в части корректив политики в сфере продаж - это прерогатива управления маркетинга и сбыта. Во-вторых, прямой контроль управленческих служб относится лишь к текущему выполнению централизованных показателей. В части же методов их достижения аппарат управления может лишь давать свои рекомендации руководителю центра ответственности.  

Структурные подразделения предоставляют исполнительские отчеты только по контролируемым ими показателям. Сведением данных в низовых структурах занимаются сами подразделения.  

Структурные подразделения по стандартизации - самостоятельные подразделения, административно они подчиняются заместителю директора или главному инженеру.  

Структурное подразделение и Вид деятельности ставятся прочерки.  

Структурные подразделения группируются по уровням управления и располагаются в порядке подчиненности слева направо. Смежные подразделения располагаются в соответствии с направлениями материальных потоков. Например, кладовая заготовок цеха-поставщика располагается слева от структурных подразделений данного цеха, а кладовая готовых деталей цеха-потребителя - справа. Места прохождения информации соединяют линиями со стрелками, указывающими направление потоков.  

Структурное подразделение, являющееся частью отдела или сектора.  

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рис.).

Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, свя­занные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной дея­тельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации це­лей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей ад­министрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции террито­рию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. гла­ву 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделе­ний, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного само­управления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функ­ций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структур­ных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компе­тенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспе­чения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отно­шению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппа­рат обеспечивает:

♦ планирование и координацию работы всех структур администрации;

♦ работу с документацией (делопроизводство);

♦ подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других меро­приятий;

♦ связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

♦ контроль исполнения решений;

♦ организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

♦ материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, фи­нансовое обеспечение деятельности администрации;

♦ взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю гла­вы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется не­посредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т. п.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональ­ных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линей­ных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе ад­министрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т. д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие но­вые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целе­сообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наи­более приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделе­ний. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противо­речат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные струк­турные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подкон­трольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в ее работе. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением тех, которые находятся в компе­тенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформ­ляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Программно-целевые структуры в местных администрациях

В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функ­циональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объ­ектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответ­ствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В ре­зультате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение опреде­ленного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходи­мые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во вре­менный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линей­ному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руко­водителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реа­лизуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т. п. Перечень таких подраз­делений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обост­рившейся проблемы. Цель их создания - найти выход из сложившейся управ­ленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного ана­лиза.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкрет­ных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации ор­гана власти эффективно создание особой группы для организационного проек­тирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообраз­но разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности меж­ду органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделе­ние ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отрасле­вые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического блока заключаются в следующем.

1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фик­сация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Это вклю­чает разработку технических заданий на программы и проекты, их ана­литическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе администрации, разработку пла­нов-графиков выполнения подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т. п., а также внутренний управленческий аудит.

Совершенствование организационных структур муниципального управления

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муни­ципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сво­дятся к следующему.

1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производствен­ной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-ком­мунального, транспортного, здравоохранения и т. д.), а не на степень и каче­ство удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципаль­ной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечени­ем муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципально­го управления неизбежно порождает противоречия между ними, обуслов­ленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресур­сов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3.Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структур­ными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загружен­ность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабаты­вают средства на свое существование, т. е. по сути занимаются коммерче­ской деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу дея­тельности в финансово-промышленные группы. В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социаль­ной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизмен­ность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации восприни­маются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и послед­ствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной дея­тельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикаль­но реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее «сверху».

Если говорить о собственно организационных структурах местных админист­раций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки админист­рации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имею­щих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муници­пальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регист­рации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-админист­ративных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, дости­жение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, соци­альной политики, общественной безопасности и т. п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению теку­щих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организаци­онными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и ме­тодов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внед­рения эффективной системы муниципального управления, реорганизации ор­ганизационной структуры администрации. Требуется разработать модель и орга­низационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для от­дельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразно­сти реорганизации, некоторых специалистов - переучить. При этом реорганиза­ция структур муниципального управления должна разворачиваться одновремен­но по нескольким параллельным линиям:

♦ разработка модели и организационного проекта реорганизации;

♦ разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного само­управления;

♦ разработка пакета нормативных предписаний для различных областей му­ниципального деятельности;

♦ разработка положений об основных организационно-административных блоках;

♦ описание организационных процедур и функциональных связей всего про­странства взаимодействия различных структур управления, основных рабо­чих мест и подготовка должностных инструкций;

♦ переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

♦ подготовка резерва кадров для муниципального управления.