Идеи и советы по ведению бизнеса, бизнес-идеи

Местное самоуправление в российском законодательстве. Местное самоуправление в российской федерации. Местные нормативные акты

Сформировались три основные позиции по вопросу о временном периоде становления местного самоуправления в России .

1. Российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Этой точки зрения придерживаются такие ученые, как Н.В. Постовой, А.Н. Кокотов, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко.

Руководители региональных отделений имеют право участвовать в заседаниях Кворума Народных Комиссаров в консультативном порядке. Всероссийский съезд Совета по работе и обороне. В момент все возрастающих усилий, как потребовала борьба Советской Республики против империализма мира, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет.

Совет обороны выполнял возложенные на него задачи и координировал деятельность военных властей и других министерств с целью мобилизации всех сил и ресурсов страны на оборону. Для решения проблемы экономического развития; Задача Совета по обороне заключалась в том, чтобы как можно ближе координировать деятельность на рабочем фронте, и в связи с этим «Совет обороны» был переименован в «Совет по работе и обороне».

По мнению Н.В. Постового, историю местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных периода. Первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве, поскольку местное самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти. Все люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами через вече. После монголо-татарского нашествия связь местного самоуправления с центральной властью посредством вертикальной соподчиненности вече и народного представительства (каким являлось вече старших городов) была утрачена.

Совет по труду и обороне работает в качестве Комиссии Совета Народных Комиссаров. Совету по труду и обороне: с правами председателя Совета Народных Комиссаров; с правами членов Народных Комиссаров закрыты по вопросам войны, ВСНХ, нарком закрыт для работы, закрыт для транспорта, закрыт для сельского хозяйства, закрыт на поставку Рабоче-крестьянскую инспекции и представитель Всероссийского Центрального совета профсоюзов. Руководитель Центрального статистического управления участвует в консультативной работе.

Совет по вопросам труда и обороны отвечает за координацию и поддержку работы властей в области национальной обороны и экономического развития. Положения Совета о работе и обороне являются обязательными для всех центральных и региональных департаментов и учреждений, без исключения.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов также считают, что российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления. В качестве классических примеров самоуправляющихся городских общин они приводят Новгород и Псков, но вместе с тем отмечают, что вечевая демократия была распространена повсеместно в русских городах и это делало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерусского периода.

Постановление Президиума Центрального центрального исполнительного комитета о регулярном осуществлении новых выборов. Ожесточенная гражданская война привела многих из лучших советских рабочих на фронт и создала ситуацию, когда работа советского гражданского аппарата была неизбежно сосредоточена в узких кругах исполнительных комитетов и революционных комитетов.

В соответствии с § 1 Постановления Центрального центрального исполнительного комитета о исполнительных комитетах. Комитет Центрального центрального исполнительного комитета призывает все исполнительные комитеты губернатора соблюдать установленный крайний срок для выборов в решения и созыва совещаний с коллективной ответственностью их председательств на их территориях. Отсрочка более одного месяца допускается только по приказу Президиума Центрального центрального исполнительного комитета. Национальная комиссия по внутренним делам отвечает за контроль за выполнением этого циркуляра.

А.И. Коваленко полагает, что местное самоуправление в России имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным (мирским) самоуправлением, и ко второй половине XIX в. Россия имела уже достаточно прочные традиции местного самоуправления.

Подобные мнения небесспорны, поскольку систему местного самоуправления Древней Руси, в том числе Новгородскую и Псковскую республики, нельзя рассматривать как местное самоуправление в общепринятом понимании. Местное самоуправление в современной трактовке характеризуется различием в сфере государственной и муниципальной власти (государственная власть - суверенная, верховная, самостоятельная; муниципальная власть - подзаконная и действует в порядке и пределах, установленных государственной властью), а также наличием у органов местного самоуправления собственной компетенции и материально-финансовой базы. В городах-государствах Новгороде и Пскове не было разделения государственной и местной властей, поскольку городская власть и была государственной. Соответственно не было разграничения компетенции государственных и местных органов.

Постановление Центрального центрального исполнительного комитета по районам. О проведении выборов в село. Выборы в деревню проводятся один раз в год. Право участвовать в выборах в деревню и быть избранными в них - все граждане России. Выборы делегатов для сельского совета проводятся с гражданами всех населенных пунктов, которые контролируются соответствующим советом на общем собрании. Если в связях есть трудности, например, из-за неблагоприятных природных условий, выборы будут проводиться на отдельных встречах в каждой деревне.

Выборы в сельский совет осуществляются окружными избирательными комиссиями или избирательными комиссиями сельских районов, в том числе двумя представителями сельского совета и представителем муниципальной районной избирательной комиссии под председательством последнего. Полномочный представитель в проведении выборов назначается Управлением районного управления по предложению избирательной комиссии районного суда.

2. Начало формирования местного самоуправления связано с реформами Ивана IV, Петра I , Екатерины II . Именно при императрице Екатерине II были заложены основы местного самоуправления, во многом определившие его структуру на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.3

Избирательные комиссии села или полномочные представители для проведения выборов не создают свой собственный аппарат, а используют аппарат села. Вся реализация выборов зарезервирована для сельских избирательных комиссий и полномочных представителей на выборах в окружную избирательную комиссию.

Районы формируются в поселениях районного округа по приказу районных исполнительных комитетов, что должно быть подтверждено исполнительным комитетом губернатора. В населенных пунктах, в которых проживает не менее 400 человек, депутат избирается в Дорпрат на каждые 200 человек в поселении, но не более 25 депутатов.

Однако в условиях отсутствия в этот период свободы у абсолютного большинства населения страны в связи с существованием крепостного права нет оснований говорить о возможности формирования тогда местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения по решению местных вопросов.

В деревнях с менее чем 400 жителями нет особых районов. Работники таких мест получают право на управление. Что касается климатических, географических и других условий, Исполнительный комитет губернатора имеет право разрешить организацию сельских районов также в населенных пунктах с населением менее 400 человек.

Население Советского Союза и заводы за пределами села принимает участие в выборах сельсовета в соответствии с общими условиями, установленными Конституцией, решениями Всероссийского съезда и в этом порядке. Деревня является высшим органом власти, в пределах своей компетенции и в пределах деревни, где она служит. Все решения Дерфрата, которые не превышают сферу их компетенции, являются обязательными для всего населения деревни.

3. Формирование местного самоуправления в России началось только со второй половины XIX в. - после проведения буржуазно-демократических реформ. Именно с проведением крестьянской реформы 1861 г., земской реформы 1864 г. и городской реформы 1870 г. стало возможным становление местного самоуправления в России.

Крестьянская реформа 1861 г. и отмена крепостного права дали гражданскую свободу значительной части сельского населения в Российской империи. Земская и городская реформы, не меняя основ государственного строя России, одновременно должны были обеспечить реализацию экономических и социальных преобразований в стране. Местное самоуправление как форма народовластия и способность населения к самостоятельному решению вопросов местного значения начинает формироваться только после отмены крепостного права и проведения буржуазно-демократических преобразований.

Деревенский совет собирается не реже двух раз в месяц. Исполнительный комитет Дерррата или Председатель Совета напрямую подчиняются районному исполкому и несут ответственность перед ним, районным советом и районным административным департаментом. Деятельность Исполнительного комитета или Председателя во всех областях культурной и экономической жизни регулируется специальными инструкциями, издаваемыми Народным комиссариатом внутренних дел по согласованию со всеми другими комиссариатами. В целях выполнения всех задач, возложенных на Совет и его исполнительный орган, Исполнительный комитет Совета или его председатель вправе привлекать отдельных членов Совета в качестве членов комиссий и в качестве агентов для выполнения других задач, связанных с работой Совета, Исполнительный комитет.

Организация местного самоуправления в Российской империи строилась на принципах, установленных в Положении о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. и в Городовом положении от 16 июня 1870 г.

Положением о губернских и уездных учреждениях 1864 г. вводились два важнейших принципа организации местной власти: выборность и самофинансирование.

Члены села могут быть удалены со своих постов по решению райисполкома и переданы суду за безнаказанность, неточное исполнение решений вышестоящих органов власти на практике, за бездействие, за использование власти и за отмену власти, за грубое обращение с населением.

Президенты сельского совета оплачиваются Исполнительным комитетом губернатора за счет средств, имеющихся на месте. Председатели и члены деревни. Не имеют права покидать свои должности без предварительного уведомления и без согласия Исполнительного комитета Исполнительного комитета.

Земские и городские самоуправленческие учреждения в России были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Поэтому можно сказать, что местное самоуправление изначально оказалось проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставлении правительственного и земского начал. Дуализм местного самоуправления сочетался с нежеланием царского правительства выпускать местное самоуправление из своего поля зрения. И если по Положению 1864 г. давление царских чиновников на земства и городское управление ограничивалось, то позднее, в период наступления реакции, оно существенно усилилось. Это выразилось в следующем:

Ленин о недостатках государственного аппарата и о реорганизации рабочих и крестьянских инспекций. Наш государственный аппарат, за исключением Народного комиссариата иностранных дел, по большей части является остатком старого, в котором, в меньшей степени, были сделаны серьезные изменения. Он был немного обеспокоен, но в остальном он представляет нечто совершенно типичное для нашего старого государственного аппарата. Если мы хотим найти средства для его фактического обновления, мы должны, как мне кажется, иметь опыт нашей гражданской войны тянуть скорость.

  • выборные лица представительных органов местного самоуправления считались состоящими на государственной службе , получали чины, звания и носили мундир;
  • для надзора за земским и городским самоуправлением были созданы губернские присутствия;
  • губернатор получил право утверждения наиболее важных решений, принимаемых органами местного самоуправления;
  • был введен институт земских участковых начальников.

К основным направлениям деятельности земств по Положению 1864 г. можно отнести: устройство путей сообщения, общественное призрение, народное продовольствие, народное здравоохранение, народное начальное образование, общественное устройство, тюремное управление, составление сметраскладок, расходование земских сборов, раскладку государственных налогов , мировой суд и суд присяжных, а также некоторые другие вопросы местной жизни.Весьма актуальной в рассматриваемый период была проблема определения компетенции местного самоуправления и ее законодательного фиксирования. Среди ученых и практических работников того времени было распространено мнение о нежелательности подробного перечисления дел, входящих в компетенцию органов местного самоуправления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Сторонники этого подхода склонялись к необходимости указания в законе общих принципов самоуправления. С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисления в законе местных вопросов этот подход был неприемлем. Оставить все без точного определения, говорили они, означает предоставить возможность органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведомства городского управления целые категории дел. В итоге была воспринята последняя позиция, и в Городовом Положении 1870 г. предметы ведения местного самоуправления были представлены достаточно полно.

Как мы шли в опасных ситуациях гражданской войны? Мы сосредоточили нашу лучшую партию в Красной Армии; мы мобилизовали лучших наших работников; мы искали новые силы, где наша диктатура глубоко укоренилась. Пленарное заседание ЦК нашей партии уже показало тенденцию к превращению в некий высший партийный съезд.

С другой стороны, рабочие и крестьяне должны быть сокращены до 300-400 человек, которые особенно хорошо разбираются в своей добросовестности и знании нашего государственного аппарата и которые являются особым испытанием того, связаны ли они и в какой степени они связаны с основами научной организации Работа в целом и административные, строительные работы и т.д. В частности.

Положением 1890 г. земствам были даны следующие полномочия: заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями; заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержащимися за счет ведомств школьными и другими учебными заведениями; помощь зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности ; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов.

С одной стороны, инспекторы рабочих и крестьян получат такой высокий авторитет, что они, по крайней мере, не будут хуже, чем наш Народный комиссариат иностранных дел. Калинина по вопросу о строительстве оврага, Конгресс РАК приказал Союзу Советских Социалистических Республик. Чтобы улучшить работу стоек.

В настоящий момент эта задача имеет первостепенное значение, поскольку правители, как органы власти, действительно должны быть во главе экономического и культурного развития Советской республики и направлять ее таким образом, который сравним с правителями того времени Вмешательство и гражданская война полностью сосредоточили свое внимание на военной защите рабочего и крестьянского государства.

Обязанности между губернскими и уездными земствами разграничивались следующим образом: к ведению губернских земских учреждений относились те из предписанных дел, которые касались всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений - те, которые затрагивают каждый отдельный уезд.

Как можно видеть, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу закона был достаточно широк. Но такая регламентация полномочий местного самоуправления сочеталась с чрезвычайно скурпулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, ставящим на практике самостоятельность действий земских и городских собраний в жесткие ограничительные рамки. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Строгий надзор осуществлялся и за деятельностью городского самоуправления. Земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Обязательную силу эти решения приобретали только после утверждения правительственной властью.

Непосредственные результаты управления Русь в области экономики и культуры должны стать еще одним культурным и политическим подъемом среди масс, рабочих и крестьян на основе общего экономического роста страны. Эта надвигающаяся и чрезвычайно важная проблема может быть решена только в том случае, если сами рабочие включены в советскую структуру и если самоинициация рабочих и крестьян, рабочих, развивается, а пролетариат действительно играет ведущую роль играет.

Только если сами работники участвуют в решении всех этих проблем, связанных с экономическим и культурным развитием страны, это настоящая борьба с негативными аспектами нашего государственного аппарата, в которых были значительные остатки старой, дореволюционной, бюрократической административной системы включены.

Таким образом, в государственной политике по отношению к местному самоуправлению в дореволюционной России можно проследить стремление к все большему усилению контроля со стороны правительственной власти за деятельностью земских учреждений и к лишению их реальной самостоятельности в вопросах, отнесенных к их компетенции.

Новые задачи, которые должны выполнять стойки, требуют устранения таких недостатков, как. А. изоляция, в некоторых случаях, бремени больших масс рабочих и крестьян, а также недостаточное участие последних, особенно женщин, на выборах. Б. ослабление роли комитетов в качестве коллективных организаций и последующая замена деревни ее председателем, районным, районным и губернаторским исполнительным комитетом президиумом, советником.

Председателями уездного или правительственного исполнительного комитета и т.д. С. отсутствие необходимого союза избранных должностных лиц Советской власти с самими избирателями и ослабление руководящих органов совета от массы избирателей и, следовательно, отсутствие подотчетности избирателям.

Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. Государственная машина на всех иерархических уровнях власти была сломлена и заменена новым государственным аппаратом , основой формирования которого стало учение В.И. Ленина о Советах как о наиболее совершенных носителях идеи социалистической государственности.

Д. неадекватная разработка предстоящих экономических, культурных и политических вопросов на пленарном заседании комитетов, а также неадекватные фактические. Подготовка к практическим вопросам советского строительства в разделах и комиссиях; оба члена совета должны принять активное участие.

Е. неадекватный ответ на запросы и потребности рабочих и крестьян, отношение рабочих к заявителю, усилия по расследованию и требованию бюрократического, а не по-настоящему и фундаментальному расследованию вещей. Е. широко распространенное и технически неэффективное разделение труда между советскими властями, в том числе низшими, вызывая задержки, которые угрожают населению, бумажную войну, непомерное увеличение аппаратуры и т.д.

Первыми документами , содержащими принципиально новый подход к организации власти на местах, были обращение Всероссийского съезда Советов «К рабочим, солдатам и крестьянам» (25 октября 1917 г.), обращение «О полноте власти Советов» (26 октября 1917 г.), постановление съезда Советов «О Совете народных комиссаров» (28 октября 1917 г.). В этих документах подчеркнуты главные идеи нового государственного устройства: отстранение комиссаров Временного правительства от власти, ее переход в центре и на местах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов , которые непосредственно становятся революционным правительством. В центре был образован Совет народных комиссаров, контроль за деятельностью которого возлагался на Всероссийский съезд Советов и его Центральный исполнительный комитет. Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, были самостоятельны в решении вопросов местного значения, но всегда должны были действовать в соответствии с декретами и постановлениями как центральной советской власти, так и региональных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входили.

Одновременно с формированием органов местной власти на местах начала проводиться линия непосредственного подчинения всех звеньев Советов снизу вверх, и в первую очередь в области экономики и финансов : созданный в декабре 1917 г. Высший Совет народного хозяйства при Совнаркоме руководил экономическими и финансовыми подразделениями местных Советов, которые одновременно являлись местными органами ВСНХ.

В январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Россия была объявлена Республикой Советов, в которой вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. В специальной резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики» съезд регламентировал образование и деятельность высших органов власти, их взаимоотношения с местными органами, порядок регулирования и разрешения возникающих разногласий.

10 июля 1918 г. была принята первая Советская Конституция , которая закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Вся власть в стране в центре и на местах, говорилось в ней, принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всю систему Советов возглавлял Всероссийский съезд Советов. Конституцией было определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образовывались Советы депутатов и их исполкомы.

Правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.д.:

  1. граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18 лет, которые добывали средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также занятые домашним трудом обеспечивающим для первых возможность производительного труда ;
  2. солдаты Красной Армии и флота;
  3. граждане, входящие в ту и другую категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность.

Не избирали и не могли быть избранными:

  1. лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли , и лица, живущие на нетрудовой доход (проценты от капитала , доходы с предприятий , поступления с имуществ и т.д.);
  2. частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;
  3. монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
  4. служащие и агенты бывшей полиции особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
  5. лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а также лица, состоящие под опекой;
  6. лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок , установленный законом или судебным приговором .

Таким образом, право на участие в осуществлении местной власти было ограничено для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах.

Наибольшие полномочия в управлении местными делами Советы получили в период новой экономической политики , когда декретом ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» от 21 марта 1921 г., было положено начало развитию хозяйственной инициативы, предпринимательства в ряде отраслей экономики , налаживанию экономических связей между мелкотоварным сельским хозяйством и индустрией, оживлению всей хозяйственной жизни, в чем должны были принять деятельное участие Советы.

Организация и деятельность Советов требовала тщательного нормативного регулирования. Первое Положение о сельских Советах ВЦИК принял в 1920 г. После начала новой экономической политики последовала серия положений: о Советах губернских, уездных и заштатных городов, поселков городского типа; об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах; о губернских съездах Советов и их исполнительных комитетах.

В середине 1920-х гг. было проведено изменение территориальных границ, в пределах которых действовали Советы. В 1924- 1925 гг. проведено районирование: упразднены волости и созданы более крупные территориальные образования - районы. В 1925- 1926 гг. вместо уездов образованы округа. Происходит организационное и финансовое укрепление Советов этого уровня: им выделяются средства из государственного бюджета , а с 1924 г. они составляют и исполняют свои собственные бюджеты . Однако вскоре контроль за финансово-хозяйственной деятельностью местных Советов усилился, что соответствовало общей тенденции развития Советского государства.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов, было регламентировано создание при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. На конституционном уровне не произошло существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня, по-прежнему жестко проводился принцип демократического централизма: руководство вышестоящим Советом нижестоящими с правом отмены их решений; двойное подчинение исполнительных органов. Фактически местные Советы стали безвластными органами, принимающими решения, подготовленные исполкомами, их аппаратом и местными партийными органами.

В 1940-1950-е гг. произошла еще большая централизация управления, сложилась административно-командная система с минимально допустимой автономией местных государственных органов. Нарушались основные принципы деятельности Советов - гласность и подотчетность.

В 1967-1977 гг. были приняты акты, регулирующие деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» от 8 апреля 1968 года, Закон РСФСР «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 19 июня 1968 г., а также Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» от 19 марта 1971 г. и Закон РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся» от 28 мая 1971 года.

Перечисленными нормативными правовыми актами устанавливались следующие принципы деятельности местных Советов:

  • приоритет интересов государства, а не местного населения: Советы решали все вопросы местного значения, исходя прежде всего из общегосударственных интересов;
  • отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета: контрольные функции сводились к заслушиванию соответствующих руководителей и даче им рекомендаций, а также к участию в разработке планов и оказанию помощи;
  • обязательность для Советов этого звена решений не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти , прямое подчинение вышестоящим исполкомам.

После принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Советы называются Советами народных депутатов, которые просуществовали вплоть до упразднения их указами Президента Российской Федерации в октябре 1993 г.

Анализируя развитие органов местной власти в советский период, можно выделить следующие черты, характеризующие правовое положение местных Советов, включая их низовые звенья:

  1. местные Советы - органы государственной власти и управления - были органично встроены в общую систему Советов; единство системы власти Советов базировалось на принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность нижних звеньев власти в строго определенных пределах и жестко отсекающего любые попытки выйти за установленные рамки;
  2. принцип разделения властей не применялся ни на каких уровнях Советов, т.е. власть и управление были слиты воедино, а Советы не только формировали, направляли и руководили исполнительной властью , но и непосредственно осуществляли функции руководства подведомственным хозяйством, социально-культурным строительством;
  3. всевластие Советов в политической, хозяйственной и социально-культурной сферах жизни государства и общества было провозглашено формально;
  4. было характерно партийное руководство деятельностью Советов, в частности формированием представительных органов, подбор, расстановка, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах и т.д.

Таким образом, местные Советы представляли собой единую систему органов государственной власти на местах с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

Необходимо отметить, что в СССР местное самоуправление считалось институтом буржуазной государственности, совершенно несовместимым с советской системой организации власти на местах. Ни в одном официальном документе Советы не назывались органами местного самоуправления. Этот термин полностью исчез из юридического лексикона.

Большинство советских ученых отрицали самоуправленческие качества Советов, указывая при этом, что представление о Советах как об органах местного самоуправления было отброшено еще в ходе подготовки первой Советской Конституции. Вместе с тем некоторые ученые видели в Советах, получивших в период нэпа относительную самостоятельность, бюджетные и имущественные права, своеобразные органы местного самоуправления.

Существовала третья точка зрения, согласно которой местные Советы сочетали в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. В пользу такого подхода выдвигались следующие аргументы. С одной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствовали о принадлежности местных органов к системе государственной власти. С другой стороны, местные Советы по форме сохраняли традиции российского самоуправления, например, в части выборов в представительные органы на местах, привлечения общественности к их работе.

Однако сочетание в Советах признаков органов местного самоуправления и органов государственной власти в принципе невозможно, а если бы оно все-таки существовало, это неизбежно привело бы к поглощению местных органов власти органами власти государственной. Кроме того, как уже было сказано выше, советская система организации местной власти отрицала местное самоуправление. Формирование тоталитарного режима, утверждение единой, подконтрольной государству формы собственности , утрата границ между личностью и обществом не могут сочетаться с какой бы то ни было самостоятельностью и независимостью местной власти. В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу, поэтому идея местного самоуправления, предполагающего известную децентрализацию власти, самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства диктатуры пролетариата, а затем и общенародного государства, которые по самой своей природе были государствами централизованными.

Местное самоуправление в СССР и после распада СССР

Первым советским законом о местном самоуправлении стал Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г.2, аналогов которому в Советском государстве не было.

В этом Законе местное самоуправление определялось как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем законодатели обозначили местное самоуправление только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление и самоуправление трудовых коллективов определялись как другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему.

Местное (территориальное) самоуправление трактовалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Радикальной мерой стала ликвидация «двойного подчинения» исполнительных органов местного самоуправления советам своего уровня и вышестоящим исполкомам.

Закон установил, что местное самоуправление осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц. Но проблема состояла в том, на всех ли уровнях оно должно вводиться, или для областных, краевых органов оно не нужно. В результате было решено обозначить городское и районное самоуправление главным звеном и в связи с этим, во-первых, все взаимодействие с предприятиями сосредоточить непосредственно в руках городских и районных органов власти, а во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем.

Организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координировали деятельность всей системы местного самоуправления.

Большое внимание разработчики закона уделили вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института. Сложность решения таких задач заключалась в том, что к тому времени не были ясны вопросы отношений собственности, в частности региональной и муниципальной собственности. В связи с этим большинство исследователей рассматривают утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства как революционный шаг. Соответствующие органы местного самоуправления получили ничем не ограниченные права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества , являющегося коммунальной собственностью. Они могли передавать его в аренду, определять по своему усмотрению организационные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности.

Немало споров вызвало понятие «местное хозяйство», характерное прежде всего для административного права . Включение этого понятия в Закон было не совсем обоснованным. В нем местное хозяйство было определено как совокупность объектов коммунальной собственности данной единицы, в которую могли включаться с согласия собственника не находящиеся в коммунальной собственности предприятия, чья деятельность связана преимущественно с обслуживанием населения. К тому же в состав местного хозяйства могли включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы.

Законом также были определены налоговые источники местных бюджетов . В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения (собиравшийся на предприятиях, в организациях, учреждениях), налог на фонд оплаты труда колхозников, налог с производственных кооперативов , арендная плата за землю, земельный налог (частично), местные налоги и сборы . В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и иные, которые по замыслу законодателя должны были составить прочную доходную базу местных бюджетов. Расходы местных бюджетов местные Советы осуществляли самостоятельно, включая расходы на содержание органов местного самоуправления.

Научная общественность высоко оценила реформаторское значение Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», отметив его прогрессивность и демократичность для данного периода. Действительно, в законодательном лексиконе вновь, спустя длительный перерыв, появилось понятие местного самоуправления, законодатель впервые предпринял попытку определить его, местное самоуправление перестало рассматриваться как институт буржуазной государственности. Значимость принятия данного нормативного правового акта заключалась в том, что законодатель, столкнувшись с кризисом советской системы организации власти на местах, осознал необходимость ее реформирования.

Вместе с тем Закон не стал в полной мере реальной нормативной основой местного самоуправления в СССР, а в процессе его реализации возник ряд проблем.

Так, не был решен окончательно вопрос относительно территориального уровня местного самоуправления. Края и области признавались самоуправляющимися административно-территориальными единицами, тогда как практически существование местного самоуправления на этих уровнях было невозможно. Это не позволяло ввести реальное местное самоуправление в городах, районах, селах. Точкой отсчета в становлении местного самоуправления должны были стать оптимальные размеры территории и численность населения, поскольку самоуправление определяется не только выборностью органов и его осуществлением с помощью непосредственных форм, но и наличием компактной производственной инфраструктуры.

К числу существенных недостатков закона можно также отнести его непоследовательность, отсутствие реальных механизмов реализации многих положений, дифференцированного подхода к организации и деятельности различных звеньев местных органов власти и четкого распределения компетенции по уровням осуществления местного самоуправления.

Закон, имевший целью реформирование системы организации власти на местах, оставил нерешенными перечисленные вопросы. Поэтому не могли произойти те изменения, на которые рассчитывали разработчики его проекта. Ко всему прочему положение усугублялось нахождением союзного государства на грани распада. Поскольку Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» был введен «сверху», он не реформировал существующую систему советской организации местной власти, был не до конца последовательным и содержал серьезные недостатки и упущения. Он не дал ожидаемых результатов и, недолго просуществовав, практически не оказал должного влияния на становление новой системы местного самоуправления в нашей стране.

Реальным началом развития местного самоуправления в России послужило принятие 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Именно с данного законодательного акта начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Можно выделить следующие основные положения этого Закона, которые стали новациями в законодательстве о местном самоуправлении.

Во-первых, этот Закон (в отличие от союзного) определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Федерации.

В отличие от определения, данного Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», указанная дефиниция подчеркивала самостоятельность граждан в решении вопросов местного значения, а также их ответственность за принимаемые решения, что очень близко к современной законодательной конструкции местного самоуправления.

Во-вторых, закон впервые закрепил понятие «муниципальная собственность». В соответствии со ст. 37 Закона муниципальная собственность являлась достоянием населения соответствующей территории. В частности, к муниципальной собственности Законом были отнесены средства местного бюджета, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения. В муниципальной собственности могли находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и другое имущество.

В-третьих, Законом устанавливался перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление - территории районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Области и края были выведены из перечня территорий местного самоуправления.

В-четвертых, Закон полностью перестроил систему местной власти. В систему местного самоуправления были включены представительные органы власти: местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местные администрации (заменившие исполнительные комитеты местных Советов), местные референдумы , собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. При этом местным Советам как представительным органам отводилась главенствующая роль в системе местного самоуправления.

На данном этапе также произошло резкое сужение сферы действия коллегиальных начал. В области исполнительно-распорядительной деятельности правопреемниками исполкомов стали главы местных администраций, принявшие на себя руководство последними на основе принципа единоначалия. Несомненным достоинством такого изменения стала персональная ответственность глав местного самоуправления за свои действия, более четкая организация деятельности местных исполнительных органов. Отрицательным моментом стало отсутствие противодействия неправомерным действиям руководителей местных сообществ, практически повсеместная коррупция в местных администрациях.

Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» определялась компетенция применительно к каждому уровню самоуправления. Причем предполагалась возможность договорного разграничения полномочий, но этот метод рассматривался как дополнительный. Позитивным моментом можно считать то, что Закон преодолел старую конституционную формулу о праве Совета решить любой вопрос, относящийся к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался разделить полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации как исполнительного органа.

Следует также отметить, что законодательство того времени существенно конкретизировало понятие местного самоуправления, основные понятия и положения новой отрасли российского права - муниципального права , возникновение которой относят к 1991 г. Главное в том, что Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» были реализованы многие демократические идеи. Но в то же время сохранялась прежняя организационная структура Советов, не вписывающихся в современную организацию местного самоуправления, отсутствовали четкие параметры разделения компетенции и механизм распределения собственности, не были четко определены пути формирования финансовых основ деятельности. Советы народных депутатов, будучи реорганизованными в муниципальные советы и оставаясь основным звеном власти на местах, не были должным образом обеспечены ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношении . Однако, несмотря на это, первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне были сделаны.

Местное самоуправление в россии в период поэтапной конституционной реформы

С сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции РФ нормативная база местного самоуправления в России свелась к ряду указов Президента Российской Федерации. Начало периода поэтапной конституционной реформы было положено Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 14001. Данным Указом Президент постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ и до начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

После принятия 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление развивалось в сложных условиях противостояния законодательной и исполнительной властей. Устанавливая новые начала организации государственной власти, Президент РФ серией своих указов предпринял попытку изменить существующую систему органов местного самоуправления, минуя существующий конституционный порядок.

Особое внимание следует уделить Указу Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400, поскольку именно этот акт, не регулируя вопросы местного самоуправления, послужил правовой базой для принятия дальнейших президентских указов, непосредственно касающихся местного самоуправления.

Указом «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 г. прекращена деятельность районных, поселковых и сельских Советов, а их функции переданы соответствующим местным администрациям. Такая передача осуществлялась в случае самороспуска Советов или невозможности исполнения ими своих обязанностей ввиду отсутствия необходимого кворума, право утверждения местных бюджетов временно передавалось главе администрации до формирования и начала работы новых органов представительной власти.

Следующим Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.2 было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, в котором подтверждалось, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, а их функции передаются соответствующей местной администрации. Устанавливалось, что глава местной администрации, назначенный или избранный до вступления в силу данного Указа, является главой местного самоуправления. Таким образом, появился институт главы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов федерации поручалось осуществлять практические меры по реформированию местного самоуправления. Будучи назначенными сверху, главы местных администраций председательствовали на заседаниях соответствующих представительных органов, подписывали их решения. Утверждать бюджет и отчет о его исполнении, устанавливать местные налоги и сборы представительный орган мог только с согласия главы местного самоуправления. При этих условиях контрольные функции, которыми согласно упомянутым указам наделялись коллегиальные выборные органы, становились фикцией.

Настоящим положением были установлены нормы, которые нашли свое отражение и развитие в последующем законодательстве: выборность органов местного самоуправления всех уровней и возможность образования единого органа местного самоуправления на территории нескольких поселений, определение исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления и т.д. Органам местного самоуправления предоставлялось право самим определять свою структуру, они могли наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей для этих целей необходимых материальных и финансовых ресурсов . Подчеркивалось, что органы государственной власти Федерации и ее субъектов не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами.

Положение закрепило возможность делегирования отдельных государственных полномочий. Кроме того, оно определяло конкретные органы местного самоуправления применительно к каждому уровню и территории осуществления местного самоуправления. Например, в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборными органами местного самоуправления были определены собрание представителей , а также глава местного самоуправления (глава администрации), в районах органом местного самоуправления - глава местного самоуправления (глава администрации района).

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов федерации рекомендовано принять свои положения о выборах в органы местного самоуправления и в соответствии с ранее принятым Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» провести в срок до июня 1994 г. выборы представительных органов местного самоуправления городов, сельских поселений и других населенных пунктов. В соответствии с Основными положениями выборы должны производиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной системе и одномандатным округам, а избранными могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста и постоянно проживающие на соответствующей территории. Устанавливался порядок образования избирательных округов и участков, работы избирательных комиссий , выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, а также порядок голосования и определения результатов выборов.

К данному периоду можно отнести Указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.2. Этим актом Президент решил вопрос о собственности муниципальных образований и о судебной защите их прав. Установлено право органов местного самоуправления самостоятельно утверждать перечень объектов муниципальной собственности в соответствии с приложением № 3 к Постановлению Верховного Совета РСФСР «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации; краев, областей, автономной области, автономных округов , городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. Принятые органами местного самоуправления решения по этим, а также иным вопросам своей компетенции могли быть оспорены только в судебном порядке.

Указ установил, что перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, предусмотренных положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, является исчерпывающим. Остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», осуществляла местная администрация. Тогда же Президент РФ признал недействующей вторую главу Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» о структуре и организационных основах деятельности местных органов власти и управления.

Перечисленные указы, вызванные политическими задачами периода острого противостояния властей, хотя и декларировали гарантии прав местного самоуправления, имели фактическую направленность на укрепление вертикали исполнительной власти и вели к неоправданному снижению роли представительных органов местного самоуправления. Данный период можно оценить как период политической реакции. Большинство положений указов Президента противоречили Конституции РСФСР и некоторым законам. Более того, указами было установлено, что законы действуют в части, не противоречащей указам. Подобные положения, недопустимые с общеправовой точки зрения, не способствовали формированию развитого правосознания в стране.

Указы содержали ряд положений, которые не соответствовали демократическим принципам развития российской государственности, будущему конституционному устройству Российской Федерации. Укрепляя вертикаль исполнительной власти, они расширительно толковали права глав местных администраций своими распоряжениями формировать, вплоть до уровня поселка, органы местного самоуправления. На некоторых территориях вводилось местное государственное управление , не исключалась практика нормативного регулирования деятельности органов местного самоуправления актами органов исполнительной власти субъектов федерации. Не во всех случаях конкретно разрешались вопросы управления муниципальной собственностью, формирования местных финансов и ряд других. Проблемы организации местного самоуправления могло решить только принятие новой конституции и основанного на ее положениях законодательства.

Местное самоуправление в Российской Федерации в 1993-2006 гг.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации. Впервые на конституционном уровне произошло закрепление ряда положений, определяющих важнейшие исходные начала организации и деятельности местного самоуправления в России, к числу которых относятся следующие.

1. Закрепление Конституцией РФ самостоятельность местного самоуправления. Это означало свободное и независимое рассмотрение и решение населением вопросов местного значения. Самостоятельное решение вопросов местного значения осуществляется в форме непосредственной демократии или через органы местного самоуправления (ст. 130). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо населением, либо местным представительным органом. Без учета мнения населения невозможно изменение границ местного самоуправления - это также одно из проявлений его самостоятельности (ч. 2 ст. 131). Конституция РФ предполагает также обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132). Кроме того, Конституция признает и защищает муниципальную собственность наравне с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9).

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы народовластия. Вместе с тем Конституция РФ предусматривает возможность взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация таких полномочий подконтрольна государству.

3. Территориально-поселенческая организация местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет приоритет поселений по сравнению с другими территориями, обеспечивает для них наиболее благоприятные, выгодные условия и возможности осуществления местного самоуправления. Так, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

4. Законность организации и деятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Являясь высшей ценностью (ст. 2), права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов местного самоуправления (ст. 18). Кроме того, согласно ст. 24 Конституции РФ органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Если же гражданин считает, что его право нарушено, то по ст. 46 Конституции он может обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц.

6. Участие населения в работе органов местного самоуправления. Прежде всего, участвуя в осуществлении местного самоуправления как одной из форм народовластия, граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме (ч. 2 ст. 32). Они имеют право обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33). Это означает, что население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

7. Полнота экономической и финансовой основы местного самоуправления. Это гарантируется прежде всего закреплением в Конституции института муниципальной собственности, признаваемой и защищаемой наравне с государственной и частной (ч. 2 ст. 8). В муниципальной собственности могут находиться имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, муниципальный жилищный фонд, другое движимое и недвижимое имущество, земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9). Согласно ст. 132 Конституции муниципальное образование имеет свой бюджет, устанавливает местные налоги и сборы. Важной гарантией также являются конституционные нормы о необходимости финансирования осуществления отдельных государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления.

8. Гарантированность местного самоуправления. Это означает закрепление на конституционном уровне системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления, многие из которых уже рассматривались выше. Помимо названных, ст. 133 Конституции закрепляет следующие гарантии: право органов местного самоуправления на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

9. Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72). В рамках общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления. Они закрепляют основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных условий и местных традиций.

Таковы основные черты местного самоуправления как правового института, закрепленные в Конституции РФ, нормы которой положили начало развитию правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.

Дальнейшее развитие конституционные положения о местном самоуправлении получили в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. В соответствии с Конституцией РФ этот Закон определил единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в России: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических.

Согласно ст. 2 Закона местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Во исполнение ст. 72 Конституции Федеральный закон впервые разграничил предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и непосредственно муниципальных образований, а также определил полномочия субъектов каждого из этих уровней власти (ст. 4-6). В частности, к ведению муниципальных образований были отнесены вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Законом была провозглашена государственная поддержка местного самоуправления. Согласно ст. 9 органы государственной власти должны были создавать необходимые правовые, организационные, материальные условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Впервые в российском законодательстве устанавливается обязательное наличие в муниципальном образовании выборных органов местного самоуправления (ст. 14). Кроме того, Закон установил приоритет представительных органов местного самоуправления над исполнительными: в ст. 15 были закреплены исключительные предметы ведения представительных органов, в том числе утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления муниципальной собственностью, принятие общеобязательных норм по вопросам местного значения и др.

Закон впервые предусмотрел возможность создавать объединения муниципальных образований в форме ассоциаций и союзов (некоммерческие организации) в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов (ст. 10).

Главой VII Федерального закона была установлена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц: перед населением (в случае утраты доверия), перед государством (в случае нарушения законодательства и за выполнение делегированных государственных полномочий), перед физическими и юридическими лицами (в случае причинения имущественного и другого ущерба, нарушения договоров).

Вместе с тем Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохранял преемственность существовавшему ранее законодательству о местном самоуправлении. Согласно п. 2 ст. 55 нормативные акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом должны были применяться в части, ему не противоречащей.

Закон от 28 августа 1995 г. сохранил действие ст. 49-76 (закрепляющих полномочия местных Советов и местных администраций) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.

Подобное правовое регулирование не может быть признано удачным, поскольку возникла коллизия различных по юридической силе и времени принятия нормативных актов, а при применении норм Закона 1991 г. необходимо было очень тщательное их толкование и сравнение с более поздними документами. С другой стороны, неурегулирование перечисленных вопросов новым законом (что является его существенным недостатком) могло привести к пробелам в законодательстве о местном самоуправлении.

Значение Федерального закона от 28 августа 1995 г. в формировании российского местного самоуправления заключается в том, что он определил единые принципы его развития. Создание эффективной системы самоуправления - длительный процесс. Рассматриваемый закон, подведя определенный итог в осмыслении проблем местного самоуправления в России и закрепив общие нормы муниципального права, определил основные направления развития законодательства о местном самоуправлении и практической деятельности по его реализации. Кроме того, принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - один из наиболее важных факторов, обеспечивших возможность вступления России в Совет Европы . В 1996 г. Россией была подписана Европейская хартия местного самоуправления, которая была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. и официально вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.

Федеральный уровень законодательного регулирования местного самоуправления рассматриваемого периода не исчерпывается Федеральным законом от 28 августа 1995 г. После него были приняты следующие федеральные законы:

  1. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., осуществлявший правовое регулирование проведения муниципальных выборов в случаях, если законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов, не принят устав муниципального образования, отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления, а также в ряде иных случаев.
  2. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г., определивший понятие приватизации государственного и муниципального имущества, порядок и способы проведения такой приватизации.
  3. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., который закрепил общее правило - в случаях, если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают выборы, в том числе муниципальные, в установленный срок, они назначаются судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей , избирательных объединений и блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора .
  4. «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г., определивший, что включается в состав местных финансов, урегулировавший вопросы формирования и исполнения местных бюджетов, участия органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях.
  5. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г., установивший общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих .

Были приняты и другие законы, регулирующие полномочия местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности: в области образования, культуры, здравоохранения, предпринимательства, защиты прав потребителей (Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.).

С точки зрения развития нормативной базы местного самоуправления многие вопросы получают правовое регулирование, по-полняется законодательство о местном самоуправлении, устраняются пробелы. Вместе с тем можно отметить негативную тенденцию в законодательстве о финансовых основах местного самоуправления: Бюджетный и Налоговый кодексы РФ приняты в ущерб местным финансам, вследствие чего происходит колоссальное снижение доходов местных бюджетов. Так, Налоговый кодекс вместо существовавших ранее более 20 местных налогов предусмотрел всего пять. Ослаблена позиция органов местного самоуправления и в сфере бюджетного регулирования.

Следующим этапом развития местного самоуправления стало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Согласно ему местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В Законе затронуты важнейшие вопросы государственно-правового развития России: разграничение полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; местных финансов; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, а также многие другие проблемы.

Главная особенность нового Закона (по сравнению с Законом 1995 г.) - детализированность нормативно-правового регулирования большинства вопросов, касающихся сферы местного самоуправления в России. Для сравнения: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. содержит 86 статей, в которых подробно урегулированы различные стороны существования и деятельности органов местного самоуправления, тогда как Федеральный закон от 28 августа 1995 г. включал лишь 62 статьи, имевших более общее содержание.

Итак, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. содержит ряд новационных положений.

1. Новые принципы территориальной организации местного самоуправления. Так, согласно ст. 10 Закона, муниципальные образования должны быть образованы на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. Выбор, сделанный в ст. 10, заслуживает одобрения. С одной стороны, речь идет об общем для всех государств Европы принципе, с другой - предотвращаются любые попытки лишить население определенной территории права на местное самоуправление на том основании, что местные условия этого не позволяют.

До настоящего момента территориальная организация местного самоуправления страдала от отсутствия четкости в территориальной иерархии и существовании муниципальных образований, имеющих одинаковый статус, на одной территории. Закон содержит определенное упрощение с точки зрения категорий муниципальных образований и определяет критерии, которые должны соблюдаться для разграничения муниципальных образований.

2. Новые положения по вопросам концепции местных полномочий. Закон проводит четкое различие между «вопросами местного значения» (глава III) и наделением местных органов власти государственными полномочиями (глава IV). Он также отличает термин «ведение» (терминология, используемая в ст. 71 и 72 Конституции РФ) как юридическое определение области, в которой осуществляются полномочия, от самих полномочий (ст. 17).

Закон содержит три перечня вопросов местного значения: для поселений (ст. 14), для муниципального района (ст. 15) и для городского округа (ст. 16). Это означает, что закон не делает разницы между городскими и сельскими поселениями с точки зрения определения полномочий. Во всех трех перечнях присутствует дополнительный пункт, касающийся общей компетенции: органы местного самоуправления имеют право решать другие вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления или государства, но при условии наличия их собственных финансовых ресурсов . Таким образом, свобода действий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения является общепризнанной, поскольку перечень не имеет ограничительного характера.

В Законе защищается компетенция органов местного самоуправления в отношении вопросов местного значения: они могут полностью распоряжаться своими средствами, ни один закон не может ограничить объем соответствующих расходов. Переданные государственные полномочия устанавливаются только законом, уточняющим их содержание, условия передачи и финансирование. Для финансирования переданных государственных полномочий создается компенсационный фонд (ст. 63). Органы местного самоуправления могут дополнять его своими собственными ресурсами.

3. Два уровня органов местного самоуправления с точки зрения самостоятельности бюджетов. С одной стороны, это муниципальные районы и городские округа, с другой - поселения. Только первые будут иметь в будущем настоящую бюджетную автономию, поскольку бюджеты вторых будут входить в консолидированный бюджет муниципального района или городского округа. Такое решение представляется оправданным, если сделан выбор в пользу организации, которая в основании будет весьма фрагментарной и с большим количеством самоуправляющихся единиц.

4. Несколько форм организации муниципальной власти. Глава муниципального образования может избираться советом из своего состава или напрямую населением, он может избираться одновременно с советом, может одновременно являться главой исполнительного органа и председателем совета, или же, наоборот, эти две функции могут быть несовместимы.

5. Новации в сфере юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, их ответственность перед государством предполагает применение специфических санкций: роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации; временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Кроме того, Законом поставлена точка в дискуссии по вопросу о том, какие обстоятельства могут служить основанием для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Например, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (ст. 48) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступала в результате «утраты доверия населения». Вследствие неопределенности понятия «утрата доверия» в законодательстве субъектов Российской Федерации оно раскрывалось по-разному: как невыполнение предвыборной программы, как самоустранение от выполнения своих обязанностей и др. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. установил исчерпывающий перечень оснований отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, к числу которых относятся: противоправные решения или действия (бездействие), противоправный характер которых должен быть установлен в судебном порядке; нарушение 15-дневного срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.

Однако Закон 2003 г. при всех его несомненных достоинствах не лишен противоречий, пробелов в правовом регулировании. За обилием деталей забыты важные аспекты. Например, Закон тщательно прописывает процедуру местного референдума (ст. 22), но не уточняет условия действительности референдума и, соответственно, принятых на таком референдуме решений. Представляется обоснованным обусловить действительность референдума минимальным числом участвующих в нем избирателей.

Контрольные вопросы

  1. Какова исторически первая теория местного самоуправления и в чем ее суть?
  2. Можно ли организацию власти в древнерусских городах-государствах Новгороде и Пскове назвать городским самоуправлением в общепринятом смысле?
  3. Раскройте общее и особенное в хозяйственной, государственной, органической теориях местного самоуправления.
  4. Какая теория местного самоуправления была реализована в результате земской и городской реформ во второй половине XIX в. в России?
  5. Чем правовое положение городского совета народных депутатов в СССР в 1990 г. отличается от правового положения городской думы в Российской Федерации в настоящее время?

Решите казусы

Решением областного совета народных депутатов от 10 сентября 1989 г. швейная фирма «Большевичка», обувное объединение «Луч», трикотажное объединение и Сибзавод включены в состав областного хозяйства. Каковы правовые последствия данного решения?

Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы и установлено, что Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и другие законодательные акты применяются в части, не противоречащей данному указу. Дайте юридический анализ ситуации.

Президент России своими указами в период с октября по декабрь 1993 г. распустил местные советы народных депутатов России, а их полномочия возложил на глав местных администраций. В республике Башкортостан указы Президента России выполнены не были. Местные советы продолжали функционировать до окончания срока своих полномочий. Дайте юридический анализ ситуации.

Районная дума своим решением установила пассивное избирательное право для органов территориального общественного самоуправления района с 16 лет. Депутат П. обжаловал данное решение в районный суд. Решите дело.

В Удмуртской республике 17 апреля 1996 г. республиканским законом в систему органов государственной власти республики включены районные и городские органы государственной власти. Ряд депутатов республиканскою парламента не согласились с данным решением и обратились в

  • Глава 2. Правовые основы местного самоуправления
  • § 1. Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система
  • § 2. Устав муниципального образования: понятие и содержание
  • § 3. Особенности разработки проекта устава муниципального образования, его принятия и государственной регистрации
  • § 4. Муниципальное нормотворчество
  • § 5. Официальная символика муниципальных образований
  • Глава 3. Территориальные основы местного самоуправления
  • § 1. Значение территориальных основ
  • В организации местного самоуправления
  • § 2. Понятие и виды муниципальных образований
  • § 3. Иерархия муниципальных образований
  • § 4. Состав территории муниципального образования
  • § 5. Требования к установлению и изменению границ муниципального образования
  • § 6. Правовое регулирование организации местного самоуправления на территориях с особым порядком управления
  • § 7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области территориальной организации местного самоуправления
  • § 8. Роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации
  • Глава 4. Организационные основы местного самоуправления
  • § 1. Система местного самоуправления: понятие, основные элементы
  • § 2. Место форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления
  • § 3. Место органов местного самоуправления в системе
  • Публичного управления российским обществом.
  • Органы и должностные лица местного самоуправления:
  • Виды, правовое регулирование деятельности
  • § 4.Территориальное общественное самоуправление: цели организации и преимущества для населения
  • Глава 5. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
  • § 1. Местный референдум
  • § 2. Муниципальные выборы
  • § 3. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления
  • § 4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
  • § 5. Сход граждан
  • § 6. Правотворческая инициатива граждан
  • § 7. Публичные слушания
  • § 8. Собрания граждан
  • § 9. Конференция граждан
  • § 10. Опрос граждан
  • § 11. Обращения граждан в органы местного самоуправления
  • § 12. Общая характеристика других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления
  • Глава 6. Органы и должностные лица местного самоуправления
  • § 1. Структура органов местного самоуправления
  • Часть 1 ст. 34Федерального закона № 131-фз определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют:
  • § 2. Классификация органов и должностных лиц местного самоуправления
  • § 3. Представительный орган местного самоуправления
  • § 4. Глава муниципального образования
  • § 5. Организация деятельности местной администрации
  • § 6. Контрольный орган муниципального образования
  • § 7. Избирательная комиссия муниципального образования
  • § 8. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
  • § 9. Правовое регулирование муниципальной службы
  • Глава 7. Экономическая основа местного самоуправления
  • § 1. Понятие экономической основы местного самоуправления
  • § 2. Понятие и природа муниципальной собственности
  • § 3. Виды объектов муниципальной собственности
  • § 4. Правовые основы деятельности муниципальных унитарных предприятий
  • § 5. Основы муниципального бюджетного процесса
  • § 6. Муниципальные закупки: понятие, особенности
  • § 7. Доходы местных бюджетов
  • § 8. Местные налоги и сборы: понятие и виды
  • § 9. Средства самообложения граждан
  • § 10. Основные направления расходов местных бюджетов
  • Глава 8.
  • § 2. Президент России выступил
  • На обучающем семинаре-совещании для мэров российских городов,
  • Проходящем под эгидой Администрации Президента
  • (Москва, Кремль, 23 октября 2013 г.)1
  • § 3. Президент России провёл встречу с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований (Москва, Кремль, 8 ноября 2013 г.)1
  • § 4. "Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области (н. Новгород, Кремль, 5 ноября 2013 г.)
  • Глава 9. Перспективы развития местного самоуправления в России (проект Основных направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период)
  • § 1. Роль местного самоуправления в развитии государства и общества
  • § 2. Вопросы институциональной и территориальной организации местного самоуправления
  • § 3. Вопросы оптимизации полномочий местного самоуправления и делегирования государственных полномочий
  • § 4. Вопросы финансово-экономических основ местного самоуправления
  • § 5. Вопросы стратегий и механизмов устойчивого и комплексного развития муниципальных образований
  • § 6. Вопросы инфраструктурного развития муниципальных образований
  • § 7. Вопросы кадрового обеспечения местного самоуправления
  • § 8. Вопросы развития местных сообществ, общественного контроля и гражданских инициатив на местном уровне
  • § 9. Вопросы развития и совершенствования муниципального контроля
  • Заключение
  • Над Федеральным законом № 131-фз
  • (По состоянию на 1 января 2014 г.)
  • Видах муниципальных образований в Российской Федерации
  • И сельского населения в Российской Федерации
  • На территории Российской Федерации
  • Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 24 мая 2006 года № 41 «о Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде» (извлечение)
  • В осуществлении местного самоуправления
  • Осуществления населением местного самоуправления
  • Структура администрации города Дзержинска Нижегородской области1
  • Лаврентьев Александр Рудольфович
  • 1 См.: Решение Городской Думы г. Дзержинска Нижегородской области от 31 января 2013 г. N 483 "Об утверждении Структуры Администрации города Дзержинска" (с изменениями и дополнениями)
  • § 6. Основные принципы местного самоуправления

    В научной литературе под принципом обычно понимается основополагающая идея или положение, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе. Следовательно, п ринципы местного самоуправления – это коренные начала и базовые идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления. Они отражают наиболее существенные стороны в организации местного самоуправления.

    Учитывая многогранность феномена местного самоуправления и его проявления в политико-правовой реальности в научном сообществе нет единства мнений относительно количества и перечней принципов местного самоуправления. Одни ученые предлагают классифицировать принципы местного самоуправления на общие (исходя из наименования базового для организации местного самоуправления Федерального закона № 131-ФЗ) и специальные, другие – на правовые и организационные, третьи – на основные и дополнительные.

    Представляется, что наиболее приемлем подходом к классификации принципов, разработанный специалистами в области теории права. Исходя из этого принципы местного самоуправления можно подразделить на :

    общеправовые принципы, которые получили свое закрепление в Основном законе страны;

    отраслевые принципы, которые получили свое закрепление в базовом федеральном законе № 131-ФЗ;

    принципы правовых институтов, характерные для качественно своеобразной группы отношений, связанной с организацией местного самоуправления. Например, принципы муниципальной службы, принципы организации и проведения муниципальных выборов, принципы формирования местных бюджетов, принципы территориальной организации местного самоуправления и т.д.

    Поскольку первые две группы принципов прямо зафиксированы в Конституции РФ и базовом для организации местного самоуправления в России Законе № 131-ФЗ, поэтому их принципы можно признать основными. Рассмотрим данные принципы подробнее. Принципы правовых институтов будут рассмотрены в соответствующих главах учебного пособия.

    Итак, организация и деятельность местного самоуправления строится на следующих принципах, закрепленных Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 года:

    1) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления (ст. 18).

    Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, и их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

    2) Принцип законности. Это один из основных конституционных принципов российской государственности. Согласно статье 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации

    Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местного самоуправления, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

    3) Принцип самостоятельности . Содержание данного принципа раскрывается в следующие положениях:

    организационная самостоятельность. Это положение закреплено в конституционном требовании: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Конституции РФ);

    органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение сообществом вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ);

    население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);

    экономическая самостоятельность местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ). В Российской Федерации она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности. Финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.

    Выборность органов и должностных лиц местного самоуправления для реализации принципа самостоятельности имеет существенное значение: этот принцип в основном реализует право населения муниципального образования на местное самоуправление; одновременно с этим его должностные лица становятся независимыми в осуществлении муниципальной политики. Право избирать своих представителей в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является одним из первых завоеваний в борьбе населения за местное самоуправление.

    Нельзя не упомянуть и факторы объективного характера, которые в определенной мере ограничивают самостоятельность местного самоуправления. Первое – местное самоуправление должно «вписываться» в общую систему общественного порядка, государственного управления и общественного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах. Второе – ограниченность его полномочий вопросами местного значения на локальной территории. Местное самоуправление не выходит за рамки своей компетенции и территориальной организации. Третье – дефицит финансовых ресурсов.

    Можно вести речь и о факторах субъективного характера, которые также в определенной мере ограничивают самостоятельность местного самоуправления. Это уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения.

    4) Принцип организационной обособленности. Конституция РФ впервые закрепила принципиальное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

    Следует отметить, что закрепляемый ст. 12 Конституции РФ принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобно религиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией РФ, и тесно взаимодействуют друг с другом. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это не свидетельствует об их государственной природе, т.к. публичная власть может быть и муниципальной 1 .

    Конечно, деятельность органов местного самоуправления, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой и обособленной от деятельности государственных органов. Ведь создание органов местного самоуправления и их функции определены актами органов государственной власти, и они действуют в рамках общегосударственной политики.

    5) Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. Нами уже отмечалось, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В самих субъектах РФ организационные основы и различные формы осуществления местного самоуправления закрепляются с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

    6) Принцип сочетания представительной и непосредственной демократии. Часть 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, обращения граждан, народная правотворческая инициатива, отзыв депутата и др.), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

    7) Принцип организация местного самоуправления в интересах населения. В части 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека.

    Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального состава низового звена муниципальных образований, т.е. поселений, законодатель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только территория, обозначенная межевыми знаками населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, а также рекреационные земли и земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необходимой частью жизнеобеспечения населения.

    Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры территории муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления 1 .

    Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, в решении данного вопроса население также учитывает свои интересы.

    8) Принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

    Для осуществления своих функций и полномочий местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства. Реальность и эффективность местного самоуправления определяются, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного самоуправления.

    В Конституции РФ определяются экономические условия местного самоуправления, которые находят свое выражение:

    в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8);

    в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

    в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).

    При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

    9) Принцип гарантированности местного самоуправления. Как уже говорилось, в РФ признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Гарантии осуществления местного самоуправления определяются в Законе № 131-ФЗ, других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Федерации.

    Реализация рассматриваемого принципа означает, что:

    государство берет на себя обязанность обеспечить осуществление местного самоуправления на всей территории РФ (в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях);

    государство гарантирует самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к его ведению;

    государство создает необходимые финансово-экономические, организационно-правовые и иные условия и предпосылки формирования и развития местного самоуправления и его правовой защиты.

    Наиболее широкое законодательное закрепление принцип государственных гарантий местного самоуправления получил относительно таких институтов непосредственной демократии как местный референдум и муниципальные выборы. В Федеральном законе 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» детально регламентируется каждая стадия избирательного процесса, направленные на обеспечении права жителей муниципального образования избирать и быть избранными, и базовые положения процесса проведения референдума, направленные на обеспечение права жителей муниципального образования на участие в референдуме.

    Федеральный закон от 2 мая 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», законы субъектов РФ о статусе депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления закрепляют гарантии для муниципальных служащих, депутатов и других выборных лиц. В законодательстве достаточно подробно регламентированы способы обеспечения их трудовых прав и социальных гарантий.

    Наряду с вышеуказанными основными принципами местного самоуправления различными учеными выделяются и другие принципы, которые прямо и не следуют из Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ, но анализ текущего законодательства и практики организации местного самоуправления в России позволяет на полном основании их выделять. К таковым, в частности, относится принцип гласности.

    В Федеральном законе 2003 г. слово "гласность" не используется; о том, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны информировать население и общественность о своей деятельности – прямо не сказано. Однако слово "информирование" используется при раскрытии вопросов местного значения. Также указывается, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут проводиться собрания граждан. А среди полномочий органов местного самоуправления Закон называет учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.