Идеи и советы по ведению бизнеса, бизнес-идеи

Административный надзор как специальный вид правоохранительной деятельности. Административное право как наука

Ни одно из человеческих обществ - существующих сейчас или существовавших ранее - не обходилось без применения наказаний к своим членам. Практически никогда не рассматривался вопрос: наказывать или не наказывать преступника. Даже когда в нашей отечественной правоприменительной практике мы отказались от термина «наказание» (УК РСФСР 1926 г. содержал термин «меры социальной защиты») это не означало отказа от использования уголовной репрессии. Вопрос ставился по-другому - за что наказывать, как наказывать и для чего наказывать.

Регулирующая деятельность другой административной деятельности также дифференцируется, исходя из особой связи между администрацией и администрацией, которая имеет место, особенно в предположениях о косвенном управлении государственными службами. Сила вмешательства регулирующей администрации не заключается в названии резервирования деятельности, исключении свободы бизнеса частного лица, которое впоследствии допускается на рынок в условиях и с обязательствами, определяемыми той же администрацией.

Иначе возникает ясность, когда регулирующая деятельность администрации осуществляется над конкурирующими частными операторами на рынке. Альтернативность также может быть определена, когда регулируемая территория является территориальной публичной администрацией с конституционно признанной автономией, а регулирующий орган является другой администрацией. Проблемы возникают, когда управление услугами, даже в конкуренции, должно принимать рыночное регулирование. Решить эту ситуацию, которая наложила цифру независимых регулирующих органов, своевременно отличалась от администрации поставщика услуг.

В контексте рассматриваемой проблемы нас в первую очередь интересует результат, которого хотело бы добиться общество, применяя уголовные наказания. Уголовный кодекс Российской Федерации в ст.43 называет в качестве целей наказания восстановление социальной справедливости, осужденного и предупреждение совершения новых преступлений. Нам представляется, что последняя из целей наиболее значима для общества. Это нисколько не умаляет значения двух других, однако именно стремление не допустить совершения новых преступлений обуславливает существование в обществе столь жесткой формы воздействия на человека, как уголовное наказание .

Содержание регулирующей административной деятельности - это контроль за деятельностью регулируемых субъектов, в частности путем введения юридических обязательств. Во-первых, регламентационная деятельность заключается в фундаментальной вещью в наложении правовых обязательств, а не только в рекомендациях или создании структур добровольного предположения об обязательствах типа, который был выражен саморегуляцией и что мы понимаем как интересное, но существенно другое явление к которому мы относимся.

Он отличается от нормативной деятельности деятельности по развитию. Во-вторых, характер правовых обязательств может быть иным. Это наиболее традиционное наложение обязательств посредством административных актов, которые определяют положения общих положений. Однако регулирующая деятельность также принимает форму общего положения. Это явление вызвало обширную литературу из-за характера независимой администрации большинства регулирующих органов. Юриспруденция различных государств признает нормативную власть независимых администраций, несмотря на понятное подозрение в части доктрины.

Лишение свободы как вид уголовного наказания применяется в Российской Федерации очень широко. Это в принципе одно из наиболее старых и, вместе с тем, стабильно существующих наказаний. Оно было известно в Древнем Вавилоне, Египте, Греции, Риме и Китае за много веков до нашей эры. На Руси в качестве самостоятельного вида уголовного наказания лишение свободы появляется в Судебнике 1550 года. Чуть позже, с возникновением сибирской ссылки, последняя занимала господствующее место в системе наказаний в России довольно длительное время.

Тем не менее, и мы понимаем, что мы сталкиваемся с феноменом интереса, принятие регулирующей власти независимых администраций обусловлено уменьшением осуществления указанной власти, что приводит к тому, что мы можем квалифицировать как регулирующее регулирование. Наконец, можно навязывать обязательства в результате разрешения конфликтов между операторами при осуществлении того, что было квалифицировано как квази-юрисдикционная власть регулирующих органов.

Мы видим, что власть регуляторов налагать обязательства на экономических операторов имеет очень специфические черты, которые поднимают важные проблемы конституционности, проблемы, подобные тем, которые возникают в Соединенных Штатах, где идет регулирование.

Кардинально поменялась ситуация во второй половине XIX века. После этого положение лишения свободы в системе уголовной репрессии Российского государства ничто не могло поколебать. Независимо от длины перечня наказаний, его состава, колебаний политики, лишение свободы остается традиционным «лидером». В 60-70 годы прошлого века доля этого наказания в общей массе назначаемых судами наказаний доходила до 60%. В дальнейшем она несколько снизилась, однако и в настоящее время доходит в отдельные годы до 37-40% . Это на наш взгляд неоправданно много, если учесть наличие в Уголовном кодексе перечня из двенадцати видов наказаний.

Наконец, мы говорим об управлении, а не просто наблюдении. В немецкой доктрине квалификация вмешательства регуляторов в качестве надзорной деятельности была особенно успешной. Надзор будет представлять для контроля особенность меньшего вмешательства, более серьезного противостояния для операторов и ссылки на предыдущий правовой режим в принципе юридического ранга, что администрация будет контрастировать с действиями операторов, чтобы проверить их адаптацию к одному и тому же.

Напротив, следует признать, что их полномочия идут намного дальше и что их вмешательство часто формирует структуру рынков. Именно признание этой реальности требует разработки конкретных предостережений и противовесов, чтобы обеспечить эффективный контроль над усмотрением регулятора.

Многократно обсуждавшееся расширение применения так называемых альтернативных наказаний (то есть не связанных с изоляцией человека от общества) по-прежнему остается лишь перспективой. В результате количество заключенных по различным основаниям в России в расчете на 100 тыс. человек населения заметно превосходит соответствующий показатель даже для бывших республик Советского Союза. Если же сравнивать данный показатель с развитыми странами, такими как Франция, Великобритания, Япония, то превышение идет многократное (в 4-11 раз) .

Другим идентифицируемым признаком в регулирующей административной деятельности является непрерывность. Непрерывность подразумевает динамический характер вмешательства. На самом деле конкуренция на рынке может быть понята только как изменяющаяся и нестатическая реальность. Вмешательство на рынок приспосабливается к этой изменяющейся реальности, постоянно контролируя ее и адаптируя содержание правовых обязательств к идентифицируемой реальности.

С другой стороны, динамизм основывается на собственном вмешательстве и целях. Модель вмешательства, которую мы изучали, не направлена ​​на достижение однозначных целей и на постоянное использование тех же методов вмешательства. Цели могут развиваться со временем, и, по сути, американский опыт показывает, что регулирование может быть инструментом монополизации сектора и, наоборот, инструментом для его открытия для конкуренции.

Вероятность совершения повторных (рецидивных) преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в самой серьезной степени зависит от успеха включения освобожденного в общественную жизнь, от восстановления утраченных или ослабленных социальных связей. По официальной статистике каждый третий из числа бывших , полностью отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы, вновь совершает преступления . Это показатель не только эффективности исполнения наказания, но и диагноз состояния системы социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Если быть точным - это показатель отсутствия такой системы.

Исторический момент, который мы дожили до настоящего времени, освещает то, что называется регулированием конкуренции. Однако общественные интересы не ограничиваются конкуренцией и включают цели, представляющие общий интерес, такие как универсальность услуг. Кроме того, ничто не препятствует развитию регулирующей деятельности в будущем в отношении новых целей, представляющих общий интерес, даже несовместимых с теми, которые определены сегодня.

Наконец, особенность, которая окончательно отличает нормативную деятельность от других традиционных видов деятельности администрации и, в частности, деятельности полиции, - это чрезвычайное усмотрение администрации для введения юридических обязательств.

Социальная лиц, отбывших различные варианты лишения свободы, рассматривается в качестве проблемы не только в отечественной правоприменительной практике, но и на международном уровне. Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30 августа 1955 года в ст.58 говорят, что «целью и оправданием приговора к тюремному заключению или вообще к лишению свободы является в конечном расчете защита общества и предотвращение угрожающих обществу преступлений. Этой цели можно добиться только в том случае, если по отбытии срока заключения и по возвращении к нормальной жизни в обществе правонарушитель оказывается не только готовым, но и способным подчиниться законодательству и обеспечивать свое существование».

Характер, масштабы и ограничения на усмотрение администрации и неразрывное расширение юрисдикционного контроля за дискреционными действиями администрации являются одной из ядерных проблем в нашей административной традиции. Его значимость усиливается в рассматриваемом случае, фиксируя усмотрение роли в этой форме административной деятельности.

Концепция усмотрения была объектом множества концепций. Это не подходящее место, чтобы отразить их. Мы находим интересным определение административного усмотрения Магида Эрреро: частичное направление в соответствии с конституционно установленными ограничениями в этом отношении, что законодательная власть заставляет государственную администрацию вносить вклад в постепенный процесс определения общих интересов из взвешивание индивидуальных и коллективных интересов в присутствии.

В данном определении готовность и способность человека к правопослушному поведению упомянуты раздельно, даже в известной степени противопоставлены. Термин «готовность» характеризует в основном внутренние установки человека - его мысли, чувства, ценностные ориентации - то есть все то, что вряд ли возможно подвергнуть правовой регламентации. Способность человека подчиниться требованиям законодательства и обеспечить свое существование, не нарушая при этом нормопорядок в обществе, это уже проявление вовне внутренних установок человека. Это поведение, которое может быть подвергнуто контролю и регулированию. В высшей степени важно, что линия поведения человека есть равнодействующая его собственной деятельности и деятельности общества, в котором он существует. У лиц, отбывших уголовные наказания (в особенности - лишение свободы), влияние общества на их поведение кратно больше, чем у людей, не подвергавшихся мерам уголовно-правового воздействия.

Общий интерес особенно проявляется на таких рынках, как телекоммуникации, энергетика или транспорт, которые часто юридически квалифицируются как услуги, представляющие общий интерес. Точно так же невозможно точно определить содержание общих интересов. Это упражнение является твердым ядром осуществления политической власти. В нашей традиции предоставляется возможность идентифицировать и защищать общие интересы законодателя, без необходимости оправдывать решения по этому поводу за пределами неопределенных конституционных ограничений.

При этом необходимо иметь в виду, что лишение свободы при его исполнении, наряду с восстановлением социальной справедливости, оказанием целенаправленного воспитательного воздействия имеет и ряд негативных последствий. Во-первых, разрываются многие социально полезные связи - с семьей, родственниками, знакомыми, трудовым коллективом и т.д. Во-вторых, осужденный принудительно помещается в среду преступников, которая оказывает на него отрицательное воздействие. В-третьих, в течение ряда лет человек отучается принимать самостоятельные решения: весь порядок жизни определяет администрация места лишения свободы, осужденные не планируют свой бюджет, не имеют наличных денег, не пользуются городским транспортом, не обеспечивают себя жильем, одеждой, продуктами питания и т.д. В результате происходит существенная дезадаптация человека к условиям нормальной жизни в обществе .

Кроме того, не всегда легко, с чисто технической точки зрения, преобразовывать юридические заявления о содержании общих интересов в конкретные юридические обязательства, направленные на обеспечение их удовлетворения. Традиционная область административного усмотрения заключается, по существу, в завершении в конкретном случае решения об общих интересах, содержащихся в законе.

Модель регулирования предполагает ослабление роли Закона в определении общих интересов. Закон устанавливает программные принципы, направленные на определение административных процедур для обеспечения прозрачности при представлении различных частных и коллективных интересов, точное и объективное определение содержания общих интересов в каждом случае администрацией, и наложение обязательств, которые в соответствии с решением о соразмерности, установленным администрацией, должны быть приняты для удовлетворения общих интересов.

Работая с лицами, отбывшими уголовное наказание в виде свободы, нельзя упускать из вида и то, что это весьма рецидивоопасный контингент. Причем до 2/3 рецидивных преступлений, совершенными освобожденными из исправительных учреждений, совершается в первые три года после освобождения . Максимальное количество - до 30% - таких преступлений имеет место в первый год пребывания на свободе .

Существенное расширение свободы усмотрения администрации приводит к явному изменению баланса между законодательной и исполнительной властью. Дисбаланс особенно очевиден, если свобода дискреционных полномочий также предоставляется администрации с официальной независимостью, которая находится за пределами политической ответственности правительства.

Основополагающими в этой новой структуре являются гарантии, предоставляемые гражданину для защиты его прав и интересов. Таким образом, необходимо установить конкретные институциональные и процедурные гарантии, определенный политический контроль и, прежде всего, усилить юрисдикционный контроль над дискреционной деятельностью регулирующего органа, по крайней мере, судя по пропорциональности нормативного вмешательства.

По данным проведенного кафедрой социологии ТюмГУ в колониях юга Тюменской области опроса 2/3 (66,6%) отбывающих лишение свободы были осуждены за преступления против собственности. Криминологи считают, что именно эти преступления дают наибольший процент рецидива. Около 60% опрошенных имеют две и более судимости, то есть у этих людей рецидив уже имел место. Лишь 30% респондентов заявили, что приложат все усилия для того, чтобы не попасть вновь на скамью подсудимых. Поэтому, наряду с оказанием помощи отбывшим наказание, необходим эффективный контроль за их поведением.

Широкая свобода усмотрения в исполнении администрации характерна для деятельности агентств в Соединенных Штатах и ​​континентальной традиции. Американская конституция не предвидела элефантингового развития администрации и ее значимости во многих социальных областях не только в экономической деятельности. Как следствие, именно историческая эволюция заставляла создавать административные учреждения, которые не рождались в рамках ограниченной исполнительной власти, предусмотренной в Конституции, а из делегаций законодательной власти.

Оптимальным нам представляется использование уже существующего института административного органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Несмотря на отсутствие ссылок на этот институт в действующем уголовном и уголовно-исполнительном законодательстве, Положение об административном надзоре никто не отменял. В Тюменской области он продолжает устанавливаться за отдельными категориями отбывших наказание в виде лишения свободы.

Эти делегации, по самой своей природе, вряд ли могли предвидеть все фактические предположения, которые со временем появятся. Англосаксонская правовая традиция также не одобряла принятие норм в ранге закона, которые систематически стремятся кодифицировать сложную и постоянно меняющуюся реальность. Прагматизм привел к признанию широкого спектра полномочий агентствам, компенсированным точными гарантиями организации, парламентского контроля, процессуальных гарантий - гораздо более развитыми, чем в административном праве латинской традиции, - и эффективным судебным контролем.

Первая проблема заключается в том, что существующий вариант регулирования возникающих отношений прямо противоречит Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст.55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, каковым упомянутое Положение не является. В марте 2005 года проект соответствующего федерального закона был внесен в Государственную Думу ФС РФ и был рассмотрен Советом ГД, однако далее этого обсуждения дело не сдвинулось.

Эти гарантии являются хорошей отправной точкой для создания правового режима административно-регулятивной деятельности. Когда власти Сообщества импортируют предоставление исключительной дискреционной маржи национальным регуляторам, помимо законодателей, они импортируют обобщенную функцию в административном праве США, в публичное вмешательство, которое обычно называют регулированием, и точно национальные административные органы в качестве национальных регулирующих органов. Органы Сообщества переносят основные черты административного права США на конкретный вид деятельности - либерализованные сетевые отрасли, которые теперь известны как регулируемые рынки.

При осуществлении надзора выявилась другая проблема. На сегодняшний день правом установления административного надзора пользуются как исправительные учреждения, так и территориальные органы внутренних дел по избранному месту жительства бывшего осужденного. Собственно надзор осуществлялся горрайорганами внутренних дел. До 1 сентября 1998 года все вышеупомянутые подразделения находились в подчинении Министерства внутренних дел. Сегодня исполнение наказания находится в ведении Министерства юстиции, посткриминальный контроль - в ведении МВД России. Как ни печально констатировать, но такое ведомственное разделение привело к нарушению обратной связи.

Руководствуясь Положением об административном надзоре, исправительные учреждения принимают решение о его установлении за отдельными лицами, отбывшими наказание, о чем делается отметка в справке об освобождении. Однако информацию о реализации принятого решения учреждение, исполняющее наказание получает не всегда. Пользуясь этим лица, за которыми установлен надзор, не прибывают по избранному месту жительства и оказываются вне контроля. Ранее действовавший УК РСФСР (ст.198) предусматривал уголовную ответственность за уклонение от административного надзора. Данная норма была исключена из кодекса Законом от 5 декабря 1991 года №1982-1. Затем самое суровое, что грозило нарушителю - это наложение на него административного взыскания (ст.167 КоАП РСФСР). Однако данная норма не нашла отражения в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, с 1 июля 2002 года не существует никакой ответственности за нарушение правил административного надзора. В создавшейся ситуации органы внутренних дел не стремятся разыскивать бывших осужденных. В итоге фиксируется рост числа преступлений, совершенных лицами, отбывшими лишение свободы.

Помимо этого существует определенное противодействие со стороны правозащитных организаций и отдельных представителей адвокатского сообщества . Высказываются точки зрения, что такого рода контроль прямо нарушает Конституцию, в соответствии с которой статус лица, отбывшего наказания якобы автоматически восстанавливается и не предусматривает никаких изъятий. Это довольно распространенное заблуждение . Достаточно вспомнить содержание института судимости, чтобы понять, что это не так. Ссылки на нарушение общепризнанных прав и свобод человека также не выдерживают критики. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года в ст.12 запрещает произвольное вмешательство в личную и семейную жизнь. При наличии федерального закона (да и действующего Положения) вмешательство произвольным не является.

Таким образом, считаем остро необходимым принятие федерального закона об административном надзоре (контроле). В связи с тем, что проект закона предусматривает привлечение к ответственности «в порядке, установленном федеральным законодательством» (ст.12 проекта), следует внести соответствующие нормы в УК РФ и КоАП РФ.

На период до принятия данного закона, как нам представляется, выходом могли бы стать регулярные контакты по данным вопросам представителей МВД и Минюста на уровне уже созданного межведомственного координационного совета по социальной реабилитации граждан, освободившихся из учреждений УИС МЮ РФ по Тюменской области.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Система административного контроля и надзора в РФ

Введение

административный контроль надзор

Актуальность состоит в том, что изменения в законодательстве Российской Федерации и проводимая административная реформа были направлены на совершенствование правовой основы деятельности исполнительной власти. До начала проведения современной административной реформы в Российской Федерации компетенция органов исполнительной власти не была дифференцирована в зависимости от их организационно-правовых форм. Контрольные и надзорные функции осуществлялись в равной степени различными органами исполнительной власти, что не способствовало оптимизации управления, но и создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. Вскоре проведено разграничение задач и полномочий министерств, федеральных служб и агентств в сфере контрольно-надзорной деятельности. Указанные обстоятельства и современные проблемы практики реализации органами контрольно-надзорных полномочий требуют проведения комплексного научного исследования и выработки на этой основе предложений по формированию законодательной основы и практических рекомендаций по осуществлению контроля и надзора как важнейших функций субъектов данного вида деятельности. Другими словами, важность данной темы в системе права имеет высокую степень, поскольку надзор в сфере административной власти есть неотъемлемая часть механизма регулирования общественных отношений в государстве и обществе.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности субъектов административного права, осуществляющих надзорные функции, как главную задачу в процессе выполнения своих обязанностей.

Предмет исследования - система и структура субъектов административного контроля и надзора Российской Федерации, их общая характеристика, основные принципы и задачи.

Цель курсовой работы - комплексное правовое исследование структуры субъектов административного контроля надзора, а также выяснение, каким образом регулируются правовые отношения, связанные с их деятельностью, сделать общую характеристику отдельных видов субъектов.

Цель исследования определила постановку следующих задач:

· Раскрыть понятие, признаки дать общую характеристику административного контроля и надзора;

· Показать, каким образом происходит правовое регулирование деятельности органов, осуществляющих надзорную и контрольную деятельность;

· Раскрыть, каким образом происходит взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти в сфере надзора как подчиненных друг другу, так и находящихся в независимых друг от друга отношениях;

Дать характеристику отдельным видам субъектов административного надзора.

Глава I. Сущность и понятие административного контроля

1.1 Характеристика административного контроля и его составляющие

В процессе эволюционного развития системы организационного контроля сформировалось и прочно вошло в теорию и практику современного менеджмента такое новое направление контрольной деятельности как контроллинг.

Э.А. Смирнов определяет контроллинг как совокупность всех форм контрольной деятельности, призванной объективно и качественно проанализировать и оценить работу организации для ее развития или совершенствования исходя из поставленных целей. При этом указанный автор выделяет четыре основные составляющие контроллинга, а именно:

· административный контроль;

· технологический контроль;

· ревизия;

· функциональный, комплексный и системный аудит.

Однако, подобный подход к классификации основных направлений контроллинга не вполне корректен по следующим основаниям. Во-первых, ревизия (т.е. документальная проверка финансово-хозяйственной деятельности организации) и аудит (т.е. документальная проверка данных о соответствующей профессиональной деятельности, устанавливающая уровень их соответствия определенным критериям, нормам и стандартам) являются скорее инструментами или методами осуществления контроллинга, а никак не его направлениями.

Во-вторых, поскольку в системе управления можно выделить две основные подсистемы - управляемую и управляющую, то и в организационном контроллинге целесообразно выделить два основных направления, охватывающие деятельность двух вышеназванных подсистем.

Таким образом, в системе контроллинга современной организации можно выделить два основных направления: административный контроль и исполнительный контроль.

Под административным контролем следует понимать все виды деятельности, направленной на получение информации об эффективности функционирования и текущем состоянии управляющей системы организации.

Тогда исполнительный контроль предполагает осуществление всех видов деятельности по оценке текущего состояния и эффективности функционирования управляемой системы организации.

Учитывая специфику настоящей работы, дальнейшее описание системы контроллинга организации будем производить с уклоном в сторону административного контроля и акцентом на органы государственной власти. Для этого сначала целесообразно уточнить определение понятия "административный контроль". Различные исследователи придерживаются разного мнения по этому поводу.

Например, Э.А. Смирнов определяет административный контроль как проверку процессов и явлений, а также постоянное наблюдение за ними с целью фиксирования текущего состояния и возможных отклонений от установленных администрацией значений для обеспечения достижения организацией своих целей.

Такой подход к определению понятия "административный контроль" представляется недостаточно точным, так как из приведенного выше определения неясно, о наблюдении за какими процессами идет речь. Если здесь имеются в виду все процессы, происходящие в организации, то это определение, скорее всего, соответствует понятию контроллинга в целом, а не его составной части, которой является административный контроль. Если речь идет о процессах функционирования организации, то можно утверждать, что это определение соответствует понятию "исполнительный контроль".

Исходя из вышеизложенного, определение Э.А. Смирнова целесообразно дополнить уточнением о том, что административный контроль предполагает осуществление наблюдения за процессами, происходящими в управляющей подсистеме системы управления организации.

Несколько иное определение понятия "административный контроль" предлагает М.М. Максимцов. Он считает, что под административным контролем следует понимать контроль соответствия реальных полномочий руководителя (исполнителя) полномочиям, зафиксированным в документах, регламентирующих деятельность организации.

Под административным контролем в наиболее общем виде следует понимать управленческую деятельность, направленную на определение текущего состояния управляющей подсистемы системы управления организацией и происходящих в ней процессов, с целью выявления возможных отклонений от заданного режима функционирования.

Уточнив определение административного контроля, нельзя не сказать несколько слов и о его основной цели.

Основная цель контроллинга в целом и административного контроля в частности состоит в своевременном получении информации о том, были ли достигнуты поставленные цели и выполнены задачи. При этом важно, чтобы все системы контроля оперативно фиксировали любые отклонения фактических показателей от плановых. Это позволит вовремя вносить соответствующие коррективы в процесс функционирования организации.

Основные принципы административного контроля опираются на четыре составляющие, позволяющие руководителю организации определить, что, когда и где контролировать, а также кто должен осуществлять контроль.

Принцип ключевых элементов контроля опирается на положение, согласно которому стандарты являются элементом планирования.

Чаще всего контроль осуществляется от высших уровней руководства госсударства, что неизбежно ведет к снижению его эффективности. В случае же осуществления контроля в местах выполнения конкретных работ руководитель может быстро получить от одних исполнителей необходимую информацию и тут же переадресовать ее другим исполнителям, благодаря чему контроль становится более быстрым и эффективным.

Исходя из того, что сплошной контроль административной деятельности представляет собой достаточно трудоемкий процесс, руководство организации, как правило, использует в своей деятельности выборочные методы осуществления контрольной деятельности.

В системе административного контроля особенно важно правильно разработать методы количественной оценки контролируемых показателей.

Достаточно легко можно оценить значения тех показателей, которые выражены в каком-либо едином эквиваленте, например, количество обработанной документации или скорость выполнения управленческих операций (время, затрачиваемое на принятие и реализацию управленческих решений).

Оценка текущего состояния системы управления органами государственной власти как организации включает в себя сбор необходимой информации, а также ее обобщение, обработку и анализ.

Для сбора и обобщения информации, необходимой для осуществления административного контроля, в органах исполнительной власти создаются специальные системы наблюдения. Указанные системы подразделяются на два основных вида: визуальные и автоматизированные.

Сбор данных осуществляется посредством установления в ходе выполнения операции или процесса стратегических контрольных точек, в которых и осуществляется замер контролируемых показателей. Количество и схема расположения таких точек определяются трудоемкостью и сложностью операции или процесса, являющихся объектами административного контроля.

Для некоторых видов работ такая оценка осуществляется довольно просто. Хронометраж конкретных процессов позволяет с достаточной степенью точности определить количество времени, затрачиваемого на выполнение конкретной работы. Например, оценить производительность работы оператора персонального компьютера можно в соответствии с количеством ударов по клавишам в течение рабочего дня. Кроме того, можно вывести абсолютные или относительные показатели количества ошибок и отказов в работе в течение определенного времени,

На других видах работ, где невозможно точно определить количество совершенных действий, необходимо использовать другие методы оценки.

Собранную информацию сравнивают с установленными стандартами, чтобы сделать вывод о соответствии реальных значений контролируемых показателей нормативным.

Устранение выявленных отклонений может осуществляться несколькими способами:

· модификацией целей;

· внесением изменений и корректив в плановые задания;

· реструктуризацией системы управления (перераспределением полномочий и ответственности, переподготовкой кадров и т.д.).

Механизм административного контроля представляет собой совокупность инструментов, используемых для оценки процессов и явлений, происходящих в системе управления органа исполнительной власти.

1.2 Составляющие административного контроля

Основными инструментами административного контроля являются бюджетный контроль, управленческий (административный) аудит, статистическое наблюдение, личное наблюдение, доклады и совещания.

Бюджетный контроль используется для получения исчерпывающей информации о доходах и расходах органов исполнительной власти. Бюджет представляет собой составленный в денежном выражении основной план образования, распределения и использования финансовых ресурсов данными институтами.

Бюджеты служат эталоном финансовой деятельности органов исполнительной власти и используются для проверки соответствия фактических финансовых результатов деятельности органов исполнительной власти запланированным показателям.

Административный аудит представляет собой совокупность контрольных действий, позволяющих получить объективную и своевременную информацию о текущем состоянии и функционировании системы управления.

Основными объектами административного аудита являются:

· миссия, цели и задачи;

· законы и принципы формирования, развития и функционирования организации;

· стратегии организации;

· функции организации;

· структура организации;

· технологии управления;

· внутренние и внешние коммуникации;

· управленческие решения;

· информационные технологии;

· системы документооборота.

Административный аудит дает руководителю возможность правильного использования финансовых, материальных, энергетических и человеческих ресурсов, выделенных для создания и функционирования системы управления органов исполнительной власти.

Административный аудит должен осуществляться в строгом соответствии с его основополагающими принципами. Рассмотрим основные принципы административного аудита.

Принцип выделения главного гласит, что при проведении административного аудита субъект контроля должен акцентировать свое внимание на главных, ключевых моментах и не отвлекаться на изучение второстепенных факторов.

Принцип соответствия требует, чтобы профессионализм работника, составляющего аудиторское заключение, соответствовал степени сложности указанного заключения.

Принцип энциклопедичности предполагает, что в группе работников, составляющих аудиторское заключение, необходимо иметь специалиста широкого профиля в области формирования и функционирования системы управления, способного сопоставить учетные данные с существующими стандартами.

Принцип полноты заключается в следующем: чем точнее и достовернее требуется заключение о состоянии системы управления, тем больше ее элементов должно быть подвержено контролю.

Сущность принципа системности состоит в том, что при проведении аудита необходимо учитывать взаимное влияние элементов системы управления.

Значение принципа централизации сводится к тому, что все аудиторские заключения по отдельным элементам системы управления должны стекаться к одному специалисту для составления объективного и обоснованного общего заключения.

Принцип стандартизации гласит, что за каждой формой контроля элементов системы управления должен стоять соответствующий стандарт.

Принцип своевременного использования контролируемых данных требует, чтобы аудитору вовремя предоставлялась достоверная информация о состоянии системы управления.

Статистическое наблюдение может быть использовано для того, чтобы определить количество, качество и время выполнения конкретной работы. Как правило, статистические данные составляются для того, чтобы определить, сколько работы было выполнено, за какой период времени и сколько при этом было допущено ошибок.

Преимущество статистического контроля состоит в том, что отклонения от нормы могут быть легко установлены посредством простого сравнения показателей. Единственная сложность при этом состоит в необходимости обработки значительных объемов информации. Статистические данные могут сами по себе служить итоговым показателем контрольной деятельности, однако чаще всего они служат информационной базой для принятия управленческих решений.

Отдельные аспекты функционирования системы управления невозможно подвергнуть количественному измерению. В этом случае единственным способом осуществления контроля является личное наблюдение руководителя. Преимущество указанного способа состоит в том, что он дает возможность получить информацию "из первых рук", а недостаток - в том, что на это уходит слишком много времени.

В отдельных случаях действенным инструментом административного контроля могут служить доклады сотрудников и нижестоящих руководителей. Доклады могут быть информативными (содержат только фактическую информацию без комментариев) или аналитичными (содержат анализ собранной информации).

Если в докладах содержится информация об отклонениях от установленных стандартов, то такие доклады называются докладами по отклонениям от нормы.

Обязанность составления доклада обычно возлагается на руководителя рабочей группы или иного структурного подразделения. В системе административного менеджмента часто применяются формализованные системы контроля, когда четко разработаны методика составления доклада и порядок передачи его вышестоящему руководству.

Любой доклад должен содержать информацию:

1. об идентификации, времени возникновения и степени выявленного отклонения от нормы;

2. о возможных причинах возникновения отклонения;

3. об анализе последствий отклонения;

Наряду с докладами важную роль в системе оперативного контроля органов исполнительной власти играют совещания. Совещания позволяют избежать лишних затрат рабочего времени на составление объемных письменных отчетов и предоставляют руководителю группы возможность быстро получить достоверную оперативную информацию. Совещания могут быть полезны для оценки таких важных нематериальных факторов, как психологическая атмосфера в коллективе или состояние имиджа органов исполнительной власти.

Ко всем системам контроля независимо от их вида предъявляются определенные требования, соблюдение которых является неотъемлемым условием эффективности их функционирования. К таким условиям относятся следующие:

1) система контроля должна соответствовать целям, задачам и планам;

2) система контроля должна быть понята и принята руководителями всех уровней управления органов исполнительной власти;

3) система контроля должна быть экономична, т.е. обеспечивать максимальную эффективность контрольных мероприятий при минимальных затратах;

4) система контроля должна обеспечивать своевременное его осуществление;

5) система контроля должна быть гибкой, т.е. обладать способностью быстро приспосабливаться к изменениям во внешней и внутренней среде органов исполнительной власти.

Глава II. Понятия и признаки административного надзора

2.1 Понятия и признаки административного контроля

Важную роль в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, играет контроль за соблюдением правовых норм, то есть надзор.

Известно, что контроль -- атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляют им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, ограничение контроля до надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых -- важное условие обеспечения безопасности.

Надзор -- это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время некоторые ученые полагают, что в современной России существует три типа надзора:

1) судебный;

2) прокурорский;

3) административный.

Другие авторы считают, что надзорную деятельность в ее наиболее полном и определенном от других методов правоохранительной деятельности виде осуществляет два звена правоохранительной системы - прокуратура и органы внутренних дел во главе с министерством внутренних дел (в одном случае речь идет об административном надзоре милиции за соблюдением правил дорожного движения, порядка на улицах, в других общественных местах и т. п., а в другом - о контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти - специальных ведомств, инспекций) подробнее рассмотрим такой вид надзора, как административный.

Административный надзор в юридической литературе традиционно рассматривается в соотношении с контрольной деятельностью, и это представляется вполне обоснованным, поскольку исследуются понятия, находящиеся в отношениях общего и особенного, представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в соблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах. Он осуществляется в отношении ОИВ, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан. Существенный вклад в разработку института административного надзора внес Ф.С. Разаренов. Исследуя соотношение административного надзора и внешнего контроля, различия между ними он видит в том, что органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией, которая включает проверку не только с точки зрения правильности, но и целесообразности контролируемой деятельности; надзор и контроль различаются по объекту их деятельности. Для административного надзора характерны особые методы его осуществления. Он определяется как самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушителей к ответственности.

Рассмотрим характерные черты административного надзора:

1. лидирующими субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты исполнительной власти.

2. Если главная цель судебного и прокурорского надзора -- обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора -- обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил, государственная администрация осуществляет для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

3. Административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

4. Административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится главным образом не в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, а по инициативе самих субъектов власти.

5. Административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

6. Административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные взыскания.

Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, разграничить эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Во-первых, различие между над ведомственным и внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные органы связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, и ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко техническо-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

а) Он осуществляет в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;

б) Административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) Персофицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специально уполномоченные органы исполнительной власти, инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств, иные специализированные надзорные органы, т. е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти. Данные органы рассмотрены во втором вопросе данной работы.

Органы надведомственного контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся некоторые министерства и службы (Министерство финансов, Федеральная служба безопасности).

В-пятых, административный надзор и контроль реализуется в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий:

предварительный - анализ информации о надзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;

текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности;

заключительный, состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявления тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автотранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров, документов), административное наказание. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

2.2 Принципы административного контроля

Рассматривая деятельность органов административного надзора, можно выделить принципы, которые делятся на 2 группы:

Общеправовые принципы:

1. Законность - этот принцип выражается в требовании точного и единообразного исполнения законов в осуществлении своей деятельности субъектами надзора. Обращено оно, прежде всего к органам, осуществляющим надзор, в деятельности которых имеется строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований надзора, его форм и методов, принимаемых нормативных актов. Лишь с позиции законности производится оценка деятельности поднадзорных органов и должностных лиц. Особое значение принцип законности имеет в процессе дел, которые направлены на пресечение и устранение выявленных нарушений законности.

2. Демократизм - как общеправовой принцип государства. Административный надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами, ведомствами, законодательными и исполнительными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами самоуправления, органами контроля, также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций - способствует реальному претворению народовластия в жизнь общества. Демократизм надзора означает: прежде всего, его осуществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с органами надзора. Строгое соблюдение названного принципа служит гарантией укрепления законности.

3. Публичность. Согласно указанному принципу, административный надзор в целях охраны личности, государства и общества, обязан обеспечивать своевременное устранение любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к установленной законом ответственности. Права и обязанности лиц, ответственных за осуществление административного надзора по предупреждению, выявлению правонарушений, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответственности используются ими исключительно в интересах закона и независимо от органов государственной власти, органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений

4. Гласность. Этот принцип смыкается с другими принципам организации и деятельности органов административного надзора. Гласность - непременный признак демократического общества. На этом принципе основаны и многие формы и методы административного надзора: проверка состояния законности на поднадзорных объектах и государственных структурах, вынесение официальных предостережений и т. п. Гласность имеет еще один аспект - учет общественного мнения, критика отдельных моментов в осуществлении административного надзора должны быть использованы в целях совершенствования ее системы.

Специальные принципы:

Единство и централизация административного надзора;

Процессуальная самостоятельность;

Независимость;

Централизация;

Комплексный подход к осуществлению надзора;

Единообразие осуществления надзора и применение наказаний за совершение административных правонарушений.

Суммируя изложено, можно отметить, что административный надзор, как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

Отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

Возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

Невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

Наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

Возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

Строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдиционных полномочий.

Подводя итог, можно сказать, что административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

2.3 Субъекты административного надзора

Статус субъекта административного надзора складывается из специфического сочетания элементов, отражающих целевое назначение, компетенцию, организационно-структурное построение, объем и распределение ответственности персонала конкретного надзорного органа. Одной из ведущих составляющих общего статуса субъекта административного надзора является объем его полномочий в сфере применения административного принуждения

Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения норм и специальных правил, т. е. обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к административной ответственности виновных лиц. Для выполнения стоящей перед ними задачи и возложенных функций органы административного надзора наделены полномочиями, имеющими над ведомственный характер, которые позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

Полномочия по предупреждению правонарушений;

Полномочия по пресечению правонарушений;

Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;

Полномочия по нормотворчеству.

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяет органам административного надзора вскрывать и требовать устранения обнаруженных правонарушений, причин и условий их совершения, принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений. Осуществляя деятельность по предупреждению правонарушений, органы административного надзора вправе беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по всем необходимым вопроса, входящим в их компетенцию, получать при этом необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов; давать разрешение на производство отдельных работ, а также заключения по объектам строительства производственных и не производственных объектов (зданий, сооружений) на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов питания; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий и тяжелых несчастных случаев, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.

В целях профилактики правонарушений органы административного надзора осуществляют методическое руководство деятельностью объектов по вопросам своей компетенции, координирует ее, разрабатывают мероприятия по ее совершенствованию. Они применяются для того, чтобы принудительным путем прекратить правонарушение, предотвратить либо уменьшить вредные последствия от их совершения. Основанием применения данных полномочий является начавшееся либо длящееся правонарушение. Она выражаются в применении мер административного воздействия к правонарушителям в принудительном прекращении противоправных действий. Обладая данными полномочиями, органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы. На основании вынесенного постановления она приостанавливают полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений; приостанавливают действие ранее выданного разрешения на право ведения определенного вида деятельности, отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и т. д.

Реализуя полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений, органы административного надзора наделены правом привлекать виновных лиц к ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания полномочия по нормотворчеству. Те органы административного надзора, которые не наделены правом налагать административные наказания, направляют материалы о правонарушении судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать соответствующие дела. Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Федеральные службы вправе осуществлять нормативно - правовое регулирование, которое возможно в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Говоря о субъектах административного надзора, следует сказать, что это не только организационно-оформленные образования или организации, но и должностные лица, которые также выполняют функции в данной сфере деятельности. Говоря о Президенте Российской Федерации, он осуществляет свои надзорные полномочия через утверждаемое им Контрольное управление Президента Российской Федерации и руководит его работой. Также Глава государства является основной надзорной инстанцией в реализации внешней и внутренней политики в целом. Систему субъектов административного надзора в общем виде можно разделить на 3 группы:

1. Федеральные органы исполнительной власти, главной задачей которых является систематический, вневедомственный контроль и надзор за соблюдением специальных правил;

2. Территориальные органы исполнительной власти, которым также поручена задача осуществления надзора в установленной сфере (на уровне субъектов Российской Федерации);

3. Разнообразные организационные структуры (аппараты, коллегии, структурные подразделения органов - местное самоуправление), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности.

Сферы деятельности всех органов власти, должностных лиц и граждан очень многообразны и различны. Каждая из них требует своего регулирования, наблюдения, проверки, контроля и надзора. Субъекты административного надзора, как уже выяснилось, выполняют в большинстве своем, функции по контролю и надзору в том круге действий, в котором действует их компетенция. Основными надзорными органами являются службы, которые работают как непосредственно, так и через территориальные органы, которые помогают федеральным органам на региональном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне местного самоуправления (например, государственная жилищная инспекция города Москвы, Региональная инспекция по надзору на железнодорожном транспорте России и др.)

Глава III. Пути усовершенствования механизма административного контроля и надзора

3.1 Мониторинг проблем административного контроля и пути их решения

Сущность законности состоит в единообразном понимании, осознании и точном осуществлении действий по соблюдению норм и правил действующего законодательства, прежде всего, органами государственной власти, общественными организациями и другими негосударственными объединениями, должностными лицами и гражданами. Действие закона должно распространяться на все сферы деятельности государственной власти, ее органов, должностных лиц, на деятельность негосударственных структур и на сознание и поведение всех граждан общества. Особенно важно строгое соблюдение законов государственными органами и их должностными лицами.

Основа сущности принципа законности состоит, прежде всего, в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Ничто так не действует негативно на правосознание граждан, как нарушение законов со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.

Этот принцип закреплен в статье 15 Конституции, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, при этом законы и иные, принимаемые нормативно-правовые акты, не должны противоречить Конституции РФ. Подзаконные акты в свою очередь не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, издаваться в пределах полномочий и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном законом порядке и в определенной форме. В этом и заключены основные требования, составляющие сущность и содержание законности.

Органы исполнительной власти, органы государственного управления, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций применяют широко в своей деятельности законы и подзаконные акты, при этом сами издают большое число нормативно-правовых актов, которые должны не только не противоречить законам, но и работать на цели, сформулированные в законах. В законах должны быть отражены не только властные веления государства (степень его силы власти), но и целесообразность, нравственность этой власти, а главное, законность повседневного поведения и действия власти. То есть законы не могут быть проведены в реальную жизнь общества без способов и средств обеспечения законности, реального действия ее механизма для всех без исключения.

Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хороших законов и других нормативно-правовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом - обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпимы случаи, когда допускается бездеятельность, а то и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления. Это негативно действует не только на систему функционирования государственных органов, но и на сознание и поведение всех граждан. В связи с этим государство должно неуклонно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, а что касается государственных служащих, - то выполнение ими своих должностных обязанностей и распоряжений начальников. Проводимые меры по укреплению дисциплины способствуют обеспечению законности.

В целях укрепления законности и дисциплины в сфере исполнительной власти проводится огромная работа. Это совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. Это - контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).

Вообще контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной властей) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают Меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.

В ходе проведения каких-либо серьезных реформ неизбежно возникают трудности в сфере поддержания законности и дисциплины, что вполне объяснимо. Однако это не должно уходить из поля государственного контроля, так как именно в период реформ наиболее нетерпимы признаки анархии и беспорядка.

Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования государственного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти.

В период повсеместного стремления к суверенности в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, и иные явления, ослабляющие порядок в государстве. Кроме того, бурные политические процессы последних лет повлекли множество преобразований в системе государственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в создании новой контрольной системы, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и возобновление работы Конституционного Суда России, и меры по согласованию действий центра и регионов.

Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, совершенствовании системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных служащих.

Для контроля как способа обеспечения законности характерны некоторые признаки.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации; отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.п.

Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных актов по проверяемым вопросам. Для успешного контроля, помимо знания нормативного материала, необходим практический опыт работы по вопросам проверки, а также владение методикой и техникой ее проведения.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осуществляемый за деятельностью органов исполнительной власти со стороны законодательной, судебной власти, общественных организаций, именуется внешним контролем, а осуществляемый вышестоящими органами исполнительной власти внутри своей системы - внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.

...

Подобные документы

    Сущность административного контроля и его отграничение от надзора. Нормативное правовое регулирование осуществления контроля в административном праве России. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности ОВД.

    курсовая работа , добавлен 06.11.2015

    Виды, функции, методы и средства государственного управления. Понятие и сущность контроля и надзора. Надзорная деятельность прокуратуры. Отличия государственного контроля и административного надзора. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности.

    курсовая работа , добавлен 26.05.2013

    Понятие, признаки и особенности источников административного права. Граждане и общественные объединения как субъекты административного права. Исследование возможных путей усовершенствования административного законодательства Российской Федерации.

    курсовая работа , добавлен 26.03.2015

    Деятельность сотрудников уголовно–исполнительной системы по установлению административного надзора в отношении лиц, освобождающихся из мест лишения свободы. Совершенствование тактики подготовки материалов об установлении административного надзора.

    курсовая работа , добавлен 28.09.2014

    Сущность и содержание административного надзора в сфере охраны общественного порядка. Субъекты административно-надзорной деятельности полиции и основы организации их деятельности. Надзорные полномочия служб милиции в сфере охраны общественного порядка.

    дипломная работа , добавлен 08.05.2012

    Сущность законности и способы ее обеспечения в управлении. Смешанные формы контрольно-надзорной деятельности. Правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований. Отличительные признаки административного надзора, критерии его классификации.

    курсовая работа , добавлен 17.12.2014

    Основные положения надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде. Анализ практики по делам, рассматриваемым органами контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде. Сложные вопросы в практике осуществления контроля и надзора.

    курсовая работа , добавлен 29.12.2013

    Суть, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.

    курсовая работа , добавлен 19.10.2016

    Основные отрасли правовой системы государства. Понятие субъекта административного права. Субъективная сторона административного правонарушения. Доказательства по делам об административном правонарушении. Коллективные субъекты административного права.

    реферат , добавлен 31.10.2011

    Виды мер административного принуждения и их классификация. Сущность понятия "законность". Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Контрольные полномочия Президента РФ. Сущность прокурорского надзора.